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  臣按:此郡置守之始。古者土分为三,公侯百里、伯七十里、子男五十里,天子之邦国都鄙有六乡、六遂,诸侯之国,大国三乡三遂、次国二乡二遂、小国一乡一遂。所谓乡遂视后世之州郡,所谓乡遂大夫视后世之牧守也。

  汉武帝时,董仲舒曰:“郡守、县令,民之师帅,所使承流而宣化也。故师帅不贤则主德不宣、恩泽不流,今吏既亡教训于下,或不承用主上之法,暴虐百姓,与奸为市,贫穷孤弱,冤苦失职,甚不称陛下之意,是以阴阳错缪,氛气充塞,群生寡遂,黎民未济也。”

  臣按:仲舒谓“郡守、县令,民之师帅”,谓之师所以教民也,谓之帅所以率民也,教民使之知礼义,率民使之趋事功,是则守令兼治教之责,非但使之治簿书、督财赋、理词讼而已也。后世人主专责守令以吏治,而于教化之事略不计焉,失古人命官之意矣。汉世去古未远,儒者论治犹有所本,后世则视教化为虚文矣。

  宣帝拜刺史守相辄亲见问,观其所由,退而考察所行以质其言,有名实不相应,必知其所以然,尝称曰:“庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者,政平讼理也,与我共此者其惟良二千石乎。”以为太守,吏民之本也,数变易则下不安,民知其将久不可欺罔,乃服从其教化,故二千石有治理效辄以玺书勉厉增秩,赐金或爵至关内侯,公卿阙则选诸所表以次用之,是故汉世良吏于是为盛。

  臣按:史称宣帝厉精为治,综核名实信赏必罚,此其厉精之实也。夫上有责实之政则下有实用之效,观宣帝每拜守相必亲见问,及其退也又加考察焉,考察既得其实而后用之,其用也又能久于其任,使吏得以究其所施,民得以安其所教,贤者得以成其功,不肖者难以匿其罪。及其治效既著,或勉以玺书,或增其爵秩,选其所表者以次入为公卿。上之责实如此,则为守令者安敢不以实应之哉?后世人主选任守令一切付之铨曹,铨曹一切付之资格,上之人略不有所甄别,及其黜陟之际,惟徇虚名,不责实效,往往贤否混淆、真赝相半,非无赏罚之典而不足以示劝惩,此郡邑所以少循良之政而闾里所以多愁叹之声也欤。

  宣帝诏曰:“盖闻有功不赏、有罪不诛,虽唐虞犹不能以化天下。今胶东相王成,劳来不倦,流民自占八万余口,治有异等之效,其赐成爵关内侯。”

  臣按:此诏可见宣帝信赏必罚之政,然史又谓或对帝言“成伪增户口以蒙显赏”,是后吏多为虚名。由是观之,则帝之所以综核名实者未必皆实也,则凡其所谓亲问考察、名实不相应而知其所以然者,岂尽然哉?是故人君为治惟诚之为贵,不察察以求立名,不䜣䜣以求快意,则不为小人所窥伺而堕其术中矣。

  又诏曰:“颍川太守霸(黄霸),宣布诏令,百姓乡(向同)化,孝子、弟弟、贞妇、顺孙日以众多,田者让畔,道不拾遗,养视鳏寡,赡助贫穷,狱或八年无重罪囚,吏民乡于教化、兴于行谊,可谓贤人君子矣。其赐爵关内侯,黄金百斤。”后征为太子太傅,迁御史大夫。

  又诏曰:“大司农邑(朱邑),廉洁守节,退食自公,亡(无同)疆外之交,束之馈,可谓淑人君子。遭离凶灾,朕甚闵之,其赐邑子黄金百斤,以奉其祭祀。”

  臣按:宣帝之于良吏不独生而褒升之,及其没也犹赐金以奉其祭祀焉,则夫当世之为守宰者安得不思所以感发而思奋哉?夫人臣之为善,恒苦于上下之隔绝而无由以上闻也,上之人既闻之,播于诏书致其褒嘉,一则曰贤人君子,一则曰淑人君子,为人臣而得于上之称赞如此,生有余荣,死为不朽,自非下愚不移者孰肯甘小人之归哉?

  先是,哀平间卓茂为密令,视民如子,举善而教,吏民亲爱,不忍欺之,数年,教化大行,道不拾遗。后以病免归,光武即位先访求茂,诏曰:“夫名冠天下,当受天下重赏,今以茂为太傅,封褒德侯。”

  司马光曰:“光武即位之初,群雄竞逐,四海鼎沸,彼摧坚陷敌之人、权略诡辩之士方见重于世,而独能旌循良之吏,寘诸群公之首,宜其光复旧物,享祚久长,盖由知所先务而得其本原故也。”

  明帝诏司隶、刺史岁考长吏,殿最以闻,尝谓群臣曰:“郎官上应列宿,出宰百里,苟非其人则民受其殃,是以难之。”故吏称其官,民安其业。

  臣按:国家设守令,将使之奉宣德意以为民造福也,顾乃殃其民,又何用彼为哉?明帝生深宫之中、居九重之上而念及民之受殃,则当是时受其民而为之牧者孰敢殃之哉?虽然,天下之所以为吾民殃者不但一守令也,守令中固欲有福吾民者,而又有殃之者杂于其间,则民亦无由以享其福矣。吁,奉天子命而居吏民之上者,尚因明帝之言而思所以推类以求之哉。

  章帝诏曰:“俗吏矫饰外貌,似是而非,朕甚厌之,甚苦之。安静之吏悃愊无华,日计不足,月计有余,如襄城令刘方,吏民同声谓之不烦,虽未有他异,斯亦殆近之矣。夫以苛为察、以刻为明、以轻为德、以重为威,四者或兴则下有怨心,吾诏书数下,冠盖接道,而吏不加理、人或失职,其咎安在?勉思旧令,称朕意焉。”

  臣按:章帝此诏切中古今俗吏之弊,所谓“安静之吏悃愊无华,日计不足,月计有余”,斯人也岂宣帝诏所谓淑人君子者欤?是人非独不易得,且不易识也,后世而有斯人,安知其不以罢软、不胜任目之哉?《老子》曰“其政闷闷,其民醇醇”,又曰“治国如烹小鲜,扰之则乱”,章帝盖有见于此矣。

  顺帝时,左雄上疏曰:“宁民之道必在用贤,用贤之道必存考黜,吏数变则下不安业,久于其事则民服教化。臣愚所谓守相、长吏有显效者可就增秩,勿移徙,非父母丧不得去官,吏职满岁乃得辟举。”

  王安石曰:“在位者数徙则不得久于其官,故上不能狃习而知其事,下不肯服驯而安其教,贤者则其功不可以及其成,不肖者则其罪不可以至于著,若夫迎新将故之劳、缘绝簿书之弊,固其害之小者,不足悉数也。设官固皆当久于其任,而至于所部者远、所任者重则尤宜久于其官,而后可以责其有为。”

  臣按:九载黜陟之典始于唐虞,后世任人惟西汉为最久,黄霸在颍川至于八年,然未有一定之制。惟我圣祖稽古定制,始复有虞之典,内外官三年一考、六年再考,中有平常不称职者皆许其复任以冀其后效,至于九年通考,然后课其三考之功过以相乘除,因以黜陟焉。其于外官也,中有善政着闻而为吏民所告保者,及部使者以闻,即行旌异之典,其秩满者则又增秩加官,仍其旧任。是以官安其职、民安其生,仕者无奔走道路之劳,居者无送旧迎新之费,百年以来率循是道。近自选法淹滞以来,乃行一切苟且之政,数有变更,甚非祖宗立法任人之初意,况继任之人与所退者无大相远乎?

  北齐制郡为上中下三等,每等又有上中下之差,自上上郡至下下郡凡九等而县之制亦如之。

  隋如北齐之制,杨尚希上表曰:“今或地无百里而数县并置,或户不满千而二郡分领,僚众费多,租调岁减,宜存要去闲、并小为大,则国家不亏粟帛,选举易得贤良矣。”隋主从之。

  唐制,近畿之州为四辅,其余为六雄、十望、十紧及上中下之差,县有赤县、畿县、望县、紧县、上县、中县、下县七等之差。

  宋朝应天下诸县,除赤县、畿县外,四千户为望县,三千户以上为紧县,二千户以上为上县,千户以上为中县,不满千户为中下,五百户以下为下。

  臣按:北齐制郡为九等,唐、宋制县为七等,定其等差,所以别疆域之广狭、人民之多寡、均科差之轻重也。因其所辖之广狭、所统之众寡、所莅之繁简,量其所容、度其所有而计其所出,如是,则无偏重之弊、不均之患,是亦人君奔驰天下之大端也。我朝得国之初,郡县多循胜国之旧名称,间有不同疆域,则初不异也,方是时干戈甫定,流徙未复,人民无定数,今则承平日久,版籍既定,生齿日繁,然而郡县犹因其旧,大小悬绝,多寡绝伦。固有一府统数十州县者,其最小者乃至仅有二三县焉;固有一县隶七八百里者,其最小者乃至不满一里焉;设官虽有全减之殊,品级则无大小之异。仰惟祖宗官制一定,固不敢轻有改革,若夫斟酌唐、宋之制以定府县之等,似若可行。臣愚请分府为上、中、下三等,州县之等亦如之,上县以编民百里为率,中县五十里以上,下县四十里以下,其县之过百里者或升以为州、或析以为一二县,县之人民少者割附近里分益之,州之人民少者或降而为县、或益之以近民,而府亦然。如此,则官吏之所莅者有繁简,以此次其殿最;土地之所出者有厚薄,以此科其财赋;人民之所聚者有众寡,以此定其徭役,将见疆域整齐、事力均壹、差赋公平,太平之基端在此矣。或谓祖宗成宪行之百年,一旦改革之孰任其咎哉?曰浙之嘉兴府止三县,宣德间则析为七矣,景泰初元浙寇作而分温、处,闽寇作而分建、剑,广寇作而分南海,与其析之于残破之余,孰若置之于全盛之日哉?矧今远方县道,有地方四五百里跨三四县间者,人民去县治既远,往往负固武断椎埋,遇有句摄公行旅拒,官府恐致生变,因循姑息,前日之闽浙、近日之荆襄可鉴也已。

  唐太宗曰:“为朕养民者惟在都督、刺史(唐改太守为刺史),朕尝疏其名于屏风,坐卧观之,得其在官善恶之迹皆注于名下,以备黜陟,县令尤为亲民,不可不择。”

  玄宗引见京畿县令,戒以惠养黎民之意。又诏新除县令试理人策,惟韦济词理第一擢为醴泉令,中有不第者吏部侍郎坐左迁。

  玄宗又自选诸司长官有声望者十一人为诸州刺史,命宰相百官饯于洛滨,供张甚盛,自为诗亲书赠之。

  臣按:唐之贤君,太宗、玄宗为盛,一代致治之盛首称贞观、开元,夷考其所以致此者,良由于留意守令亲民之官故也。史谓叶气嘉生,薰为太平,垂祀三百与汉相埒,致之之术非循吏谓何?信矣哉。

  唐玄宗制:选京官有才识者除都督、刺史,都督、刺史有政迹者除京官,使出入常均,永为定式。又诏:三省侍郎阙,择尝任刺史者;郎官阙,择尝任县令者。

  张九龄曰:“古者刺史入为三公、郎官出宰百里,今朝廷士入而不出,其于私计甚自得也,京师衣冠所聚、声名所出,从容附会,不勤而成,是大利在于内而不在于外也。宜遂科定其资,凡不历都督、刺史虽有高第不得任侍郎、列卿,不历县令虽有善政不得任台郎、给舍,都督、守令虽远者使无十年任外,如不为此而救其失,恐天下犹未治也。”

  臣按:天生烝民,不能自治而付之君,君统万民,不能独理而付之臣,是则天之立君、君之任臣,无非以为民而已。故凡朝廷之上,三公、九卿、百司、庶尹何者而非为民设哉?不但置州县设守令以为民也。自古圣帝明王知天为民立己以为君,莫不以重民为先务,重乎民必重治民之官,而于其所亲近者尤重焉,守令是已。古人有言,轻郡守县令是轻民也,民轻则天下国家轻矣。自昔论治体者往往欲均内外之任,使无偏重偏轻之患,臣愚以为在内之官莅事者也,在外之官莅民者也,莅事者固助其君以治民,又孰若莅民者亲代其君以施政于民者尤为切要哉?君以民为天,臣愚以为事轻于民,莅民者比之莅事者尤为重也,尤当优之以礼秩、加之以恩典,岂特均之云乎?

  宣宗时,于延陵为建州刺史,入辞,宣宗曰:“建州去京师几何?”对曰:“八千里。”宣宗曰:“卿到彼为政,善恶朕皆知之,勿谓其远,此阶前则万里也。”

  苏洵曰:“天下之势,近之可忧未若远之可忧之深也,近之官吏贤耶民誉之歌之,不贤耶讥之谤之,誉歌讥谤者众则必传,传则必达于朝廷,是官吏之贤否易知也;一夫不获其所诉之刺史,刺史不问则裹粮走京师,缓不过旬月,挝鼓叫号而有司不得不省矣,是民有冤易诉也,吏之贤否易知而民之冤易诉,乱何从始耶?远方之民虽使盗蹠为之郡守,梼杌、饕餮为之县令,郡县之民群嘲而聚骂者虽百千为辈,朝廷不知也。白日执人于市,诬以杀人,虽其兄弟妻子亦不过诉之刺史,不幸刺史又抑之则死且无告矣,彼见郡县守令据案执笔、吏卒旁列棰械满前,骇然而丧胆矣,则其谓京师天子所居者当复何如,而又行数千里、费且百万,富者尚或难之而贫者又何能乎?故其民常多怨而易动,故曰近而可忧未若远之可忧之深也。”

  臣按:王者于天下势虽有远近、内外之殊,然皆在吾一视同仁之中,岂因其内外远近而为之轻重哉?宣宗谓此阶前即万里也,然则万里之外即此阶前从可知已。苏洵之言切中远方官吏害民之弊,人君居九重之上,诚于选任守宰之际必慎重其人而不轻授,又于陛辞之时亲加戒勉,视万里之远如阶庭之间,凡有施为必加宽恤,其守宰有克举其职者辄不次擢用之,视诸内地之吏反加优焉。夫然则人人乐仕其地,而远方之民皆有贾父来晚之谣而无尹来杀我之怨矣。

  宋神宗谓文彦博等选任知州未得善法,曰:“朕每思祖宗百战得天下,今以一州生灵付庸人,常痛心疾首。”

  臣按:宋之得天下不尽出于战也,而为其子孙者尚且痛心疾首,不忍以其祖宗之生灵付之庸下之人,矧我祖宗之天下真得之百战之余,乌可不择其人而轻付之哉?臣诵神宗此言不胜悚惧,伏惟圣明留神致思。(以上守令)

  《周书》:王启监,厥乱为民,曰:“无胥戕,无胥虐,至于敬寡,至于属妇,合由以容,王其效邦君越御事,厥命曷?以引养引恬,自古王若兹,监罔攸辟。”

  蔡沈曰:“监,三监之监。康叔亦受畿内之民,当时亦谓之监,故武王以先王启监意而告之也。言王者所以开置监国者,其治本为民而已,其命监之辞盖曰:无相与戕杀其民,无相与虐害其民,人之寡弱者则哀敬之使不失其所,妇之穷独者则联属之使有所归,保合其民率由是而容蓄之也。且王所以责效邦君御事者,其命何以哉?亦惟欲其引掖斯民于生养安全之地而已。自古王者之命监若此,汝今为监,其无所用乎刑辟以戕虐人可也。”

  陈大猷曰:“《周礼》建牧立监以维邦国,自黄帝已立左右监以监视万国,乃诸侯之长也。”

  臣按:三代以前立监以监邦国,盖于诸侯中择其杰出者立为之长以维持之,自秦罢侯置守尉监,则是于守尉之外别立官以监视之焉。制虽不同,其治同于为民,无相戕杀,无相虐害,哀敬之,联属之,保合其民,由是以容蓄之而引掖之于生养安全之地而已。

  汉初,遣御史监三辅郡察词讼,其后复置监察御史。

  文帝又遣丞相史出刺并督察御史,武帝始置部刺史,以六条察郡国。成帝更为州牧,未几复为刺史。

  唐分天下为十道,置巡察使,寻改按察使,后又改采访处置使,又改曰观察使,其有戎旅之地即置节度使。

  宋初置转运使,后又置提点刑狱,凡有四司,曰帅、曰漕(即转运使)、曰宪(即提刑)、曰仓,各自建台,每司各有长官掾佐。

  臣按:黄帝四监,唐虞四岳、十二牧,三代方伯连帅,是皆后世监司之任,但是时封建之制行,所监者乃诸侯之国。秦汉以来始立郡县置守令,地分而官众,所以监之者尤不可无一定之制。汉以来虽设刺史、州牧、观察、节度、转运、提刑等职,然官无常制、治无定署,其流之弊乃至任分而不一、权重而不掉,虽有监察之名而无刺举之实,遂至吏无所惩而民不受惠也亦有之矣。国初循胜国之制,设行中书省,既而罢之,分天下为十三布政司,司设布政,参政、参议各二员,皆分左右以总一方,承流宣化之任,又设都指挥使司以掌军政、按察司以司宪度,参峙并立,谓之三司。治署既有一定之所,官联复有一定之制,德刑兼举,文武并用,体制相维,关络相通,自罢侯置守之后,治外之制未有如此之详且善者也。又于每年遣御史一员以巡按其地,临边则专命大臣以镇压,有事则分遣大臣以巡抚,是以百年以来官无旷职、民无宿冤而祸乱不作,用此道也。仰惟祖宗治外之制尽善尽美,诚可谓超越百代者矣,然所以振起而维持之者则又在乎圣子神孙焉。昔人谓天下之本在于郡县,郡县之责付之监司,而其大纲总要则又专在朝廷。诚能委任大臣,俾之推择监司,豫于未用之先广为询访,遇有员阙随才选任,或举诸班行、或拔自州郡,或以职任递选、或以异等超擢,又于既用之后责以实效,果有异能即加旌异,显有实迹不次明扬,而不肖、庸懦、贪鄙之徒不顾其一家之哭,如此,则十三道之藩臬、数十员之正佐皆得其人,而郡县无不良之吏、田里无不安之民矣。致治之要端在乎此,伏惟仁圣加之意焉,天下生民不胜大幸。

  宋神宗谓文彦博等曰:“诸道帅臣、转运使职任至重,一道惨舒系焉,宜谨择其人久于其任。汉宣循名责实,须用此道。”彦博对曰:“为治之要无以易此。”(以上监司)

  臣按:神宗谓诸道使臣职任至重,一道惨舒系焉,臣尝因是而推之,一道之惨舒系于使臣则一郡之惨舒系于守佐、一县之惨舒系于令丞、一乡之惨舒系于里胥可知已,合乡而为县,合县而为郡,合郡而为道,命诸道而一之则为天下,天下之大由诸道之积也,道由郡积,郡由县积而县又由一乡之积也。天下之大譬则人之一身焉,一身之中外有四肢百体、内有五脏六腑,其气息之相通、血脉之周流,无一时之可息、无一处之可滞,一时或息、一处或滞则疾病生而疮痏成矣,病之所以致死者不必出自脏腑之中、肢体之上,一疡生于指爪之间仅如黍米亦或可以致命,知命君子不可以不之谨也。是故善治天下者恒以其身视天下,无尺寸之肤不爱则无尺寸之肤不养,身一处乎宫庭毡厦之上而心常存乎郡县闾里之中,端居高拱之时、瞑目注想之际,海宇之大,百万之众系乎吾之一身,一人之身不出户庭之外何以周知而遍及之哉?政赖内外之群臣,内焉者为吾举纲而挈领,外焉者为吾承流而宣化焉耳。朝着之间、百官之众可以目击而声呼也,若夫四方八表之远,吾目不及见也,吾耳不及闻也,吾身不能亲行而躬阅之也,所以代吾施政教以安之者有监司焉,监司之下有郡守也,郡守之下有县令也,县令之下有里胥也。地域有广狭、人民有众寡,政事有繁简、职任有崇卑,其为长民之任而为吾教养斯民,有功于我者则一而已。孟子有言,“得乎丘民而为天子”,天子之所以得乎丘民者,政赖乎此四等人耳。人主欲安其大宝之位以凝上天之命,固祖宗之业,全其身于安荣之地以为子孙千万年之计者,乌可不以安民为先务,而欲安民者乌可不择长民之人哉?

  以上论择民之长

 

卷一九

  ▲分民之牧

  《舜典》:肇(始也)十有二州。

  朱熹曰:“中古之地但为九州,曰冀、兖、青、徐、荆、扬、豫、梁、雍,禹治水作贡,亦因其旧。及舜即位,以冀、青地广,始分冀东恒山之地为并州,其东北医无闾之地为幽州,又分青之东北、辽东等处为营州,而冀州止有河内之地,今河东一路是也。”

  咨十有二牧曰:“食哉惟时,柔远能迩,惇(厚也)德(有德之人)允(信也)元(仁厚之人)而难(拒绝也)任人(包藏凶恶之人),蛮夷率服。”

  朱熹曰:“牧养民之官十二,牧十二州之牧也。舜言足食之道惟在于不违农时也,柔者宽而抚之也,能者扰而习之也,远近之势如此,先其略而后其详也,又言当厚有德信仁人而拒奸恶,凡此五者处之各得其宜,则不特中国顺治,虽蛮夷之国亦相率而服从矣。”

  臣按:有虞之世分天下为十二州,每州设一牧以分治之,在内则统之以四岳,亦犹百揆统在廷之庶官也。盖帝王之治,内外相维、大小相承,分而理之使其有条序而不乱,合而一之使其有统摄而归一,所以为此者不过安养斯民而已。故舜咨十二牧首以民食为言,盖以国之所以为国者民也,民之所以有生者食也,然欲民之得食在乎不违农时,农不失时则得以尽力田亩,而仰事俯育之有余,而公私咸给矣,不然,则非但民不得以为民而国亦不得以为国矣。然欲吾民之得其所,又在乎所用之得其人,苟非受民牧之寄者,所厚者皆有德之人、所信者皆仁厚之士,而包藏凶恶之人皆知所以拒而绝之,不使之得以预吾政临吾民焉,虽有仁心仁闻而民不被其泽矣。是以人君为治必择牧民之长,而又使其长择其所用以分牧之人,一处不得其人则一处之民受其害,必无一处之不得其人,使家家皆有衣食之资,岁岁不违耕作之候,则家给人足而礼义兴行,协气嘉生,薰为太和,而唐虞雍熙泰和之治不外是矣。

  《禹贡》:禹敷(分也)土(分别土地以为九州),随山刊木,奠(定也)高山大川。冀州,济、河惟兖州,海、岱惟青州,海、岱及淮惟徐州,淮、海惟扬州,荆及衡阳惟荆州,荆、河惟豫州,华阳、黑水惟梁州,黑水、西河惟雍州。

  郑樵曰:“州县之设有时而更,山川之形千古不易,所以《禹贡》分州必以山川定疆界,使兖州可移而济、河之兖州不能移,使梁州可迁而华阳、黑水之梁州不能迁,是故《禹贡》为万世不易之书。后世之为史者主于州县,故州县移易而其书遂废矣。”

  臣按:舜以前皆为九州,至舜乃肇为十二州,盖禹治水敷土在肇十二州之前,时犹九州也。其后禹复并为九州,商因之,观《左传》所谓“昔夏之方有德也,九牧贡金”,及《商颂》所谓“帝命式于九围”可见矣。

  《周官》:内有百揆、四岳,外有州牧、侯伯。

  蔡沈曰:“百揆无所不总者,四岳总其方岳者,州牧各总其州者,侯伯次州牧而总诸侯者也。”

  臣按:唐虞之世设百揆以统内之庶官,设四岳以统外之州牧。州牧之分任者既各以其事功而上于四岳,四岳又总以各牧之所上者以归于百揆,此体统所以归于一而不紊也。

  《尔雅》:两河间曰冀州,河南曰豫州,河西曰雍州,汉南曰荆州,江南曰扬州,济河间曰兖州,济东曰徐州,燕曰幽州,齐曰营州。孙炎曰:“《尔雅》与《禹贡》《职方》皆不同,疑殷制。”

  《大雅嵩高》诗篇序曰:尹吉甫美宣王也。天下复平,能建国、亲诸侯,褒赏申伯焉。其首章曰:嵩高维岳,骏(大也)极于天。维岳降神,生甫(甫侯也)及申(申伯也)。维申及甫,维周之翰(干也)。四国于蕃(蔽也),四方于宣。

  朱熹曰:“宣王之舅申伯出封于谢而尹吉甫作诗以送之,言岳山高大而降其神灵和气以生甫侯、申伯,实能为周之桢干,屏蔽而宣其德泽于天下也。”

  臣按:人君建国以为国之桢干,实欲资之以为京师之屏蔽而宣布王者之德泽也。三代以前则列爵分土以为国家蕃翰,自秦罢侯置守,所以为国蕃翰者藩服州郡而已。

  《春秋公羊传》:自陕而东者周公主之,自陕而西者召公主之(隐公五年)。

  朱熹曰:“文王辟国浸广,于是徙都于丰而分岐周故地,以为周公旦、召公奭之采邑,且使周公为政于国中而召公宣布于诸侯。”臣按:陕,古弘农地,盖在今河南陕州也。

  《周礼》:职方氏掌天下之图,乃辨九州之国使同贯利,东南曰扬州,正南曰荆州,河南曰豫州,正东曰青州,河东曰兖州,正西曰雍州,东北曰幽州,河内曰冀州,正北曰并州。

  刘彝曰:“乃辨九州之国使同贯利者,四方之人民好恶之不同,财用有无之不等,必周知其利害,贯而通之,使有无之相易也、善恶之相济也,一天下之财用养天下之人民,谓同享其利焉。”

  臣按:古者言九州者有三,《禹贡》之冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍,夏制也;《尔雅》之冀、幽、营、兖、徐、扬、荆、豫、雍,商制也;《职方》之扬、荆、豫、青、兖、雍、幽、冀、并,周制也。商有幽、营而无《禹贡》之青、梁,周有幽、并而无《禹贡》之徐、梁,此三代九州之不同也。然此皆三代以前封建之制也,后世郡县亦不异焉。夫以人君中天下而立定四海之民,万方如此其大也,四海如此其远也,亿兆如此其众也,人君以一人之身必欲周知而遍以及焉,非细析而总会之,分其肢而解其节,提其纲而挈其领,使如身之使臂、臂之使指,安能一一中其理、处处得其所哉?此古今为治者既分以州县,必统以藩服,使其上下相承,彼此相维,以为久安长治之基也。

  《王制》:千里之外设方伯,五国以为属,属有长;十国以为连,连有帅;三十国以为卒,卒有正;二百一十国以为州,州有伯。八州八伯、五十六正、百六十八帅、三百三十六长。八伯各以其属属于天子之老,二人分天下以为左右曰二伯。

  陈澔曰:“自陕以东周公主之,自陕以西召公主之,此即天子之上公分主天下之侯国也。八伯为八州之伯,二伯则天下之伯也。”

  徐自明曰:“先王众建诸侯而设方伯、连帅之职,或以子男附庸之属不能专达于天子,故贡赋、朝聘之数悉使之听命于牧伯,此特其一节耳。夫先王举天下以封建诸侯而缺然,无所纪纲于其间则强弱有以相吞而大小无以相维,甚非经久长治之策也。盖方伯、连帅之设所谓褒表功德,关诸盛衰,深根固本为不可拔者也,其所系大矣哉。”

  臣按:先王之世封建之制行,故其中又设为方伯、连帅以监临而总督之,后世立为郡县于其间,又分属于各道,制虽不尽同而亦其遗意欤。

  《汉地理志》:武帝开地斥境,南置交趾、北置朔方之州,兼徐、梁、幽,并夏周之制,改雍曰凉、改梁曰益,凡十三部:曰豫州(部颍川、汝南、沛凡三郡,梁、鲁二国),曰冀州(部魏、巨鹿、常山、清河四郡,赵、广平、真定、中山、信都、河间凡六国),曰兖州(部陈留、山阳、济阴、泰山、东郡凡五郡,城阳、淮阳、东平凡三国),曰徐州(部琅邪、东海、临淮凡三郡,泗水、广陵、楚凡三国),曰青州(部平原、千乘、济南、北海、东莱、齐凡六郡,菑川、胶东、高密凡三国),曰荆州(部南阳、江夏、桂阳、武陵、零陵、南郡凡六郡,长沙一国),曰扬州(部庐江、九江、会稽、丹阳、豫章凡六郡,六安一国),曰益州(部汉中、广汉、武都、犍为、越巂、益州、牂牁、蜀凡六郡),曰凉州(部陇西、金城、天水、武威、张掖、酒泉、敦煌、五原、云中、定襄、雁门、上郡凡九郡),曰幽州(部勃海、上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东、玄菟、乐浪、涿、代凡十郡,广阳一国),曰交州(部南阳、郁林、苍梧、交、合浦、九真、日南七郡),曰并州(部太原、上党、西河、朔方凡四郡)。

  臣按:自汉以来分部牧民之始,汉十三部,部各有郡、国,郡天子亲理,命守治之,国分封诸侯王,置相以为之治也。汉分天下为十三部而在关中者则属司隶校尉部,京兆、扶风、冯翊、弘农、河内、河南、河东凡七郡,在征和以前司隶所统,亦有刺史察之,后乃除焉。今制分天下为十三布政司而两京畿则直隶府部,亦此意也。

  唐太宗贞观元年,帝以民少吏多,悉并省之,因山川形便分为十道,曰关内(古雍州之地,汉京兆、冯翊、扶风、北地、安定、上郡及弘农、陇西、五原、西河、云中之境)、曰河南(古豫、兖、青、徐之域,汉河南、弘农、颍川、汝南、陈留、沛、泰山、济阴、济南、东莱、齐国、山阳、东海、琅邪、北海、千乘、东郡及梁、楚、鲁国、东平、城阳、淮阳、菑川、高密、泗水、平原勃海之境)、曰河东(古冀州之域,汉河东、太原、上党、西河、雁门、代郡及钜鹿、赵国、常山、广平国之地)、曰河北(古幽、冀二州之域,汉河内、魏、勃海、清河、平原、常山、上谷、涿、渔阳、右北平、辽西、真定、中山、信都、河间、广阳等郡国,又参有东郡、河东、上党、钜鹿之地)、曰山南(古荆、梁二州之域,汉南郡、武陵、巴郡、汉中、南阳及江夏等郡之地)、曰陇右(古雍、梁二州之域,汉天水、武都、陇西、金城、武威、张掖、酒泉、敦煌等郡)、曰淮南(古扬州之域,汉九江、庐江、江夏等郡,广陵、六安国及南阳、汝南、临淮之境)、曰江南(古扬州南境,汉丹阳、会稽、豫章、庐江、零陵、桂阳等郡,长沙国及牂牁、江夏、南郡,福、建、汀、漳)、曰剑南(古梁州之域,汉蜀都、广汉、犍为、越巂、牂牁、巴郡之地)、曰岭南(古扬州之南境,汉南海、郁林、苍梧、珠崖、儋耳、交趾、合浦、九真、日南等郡)。

  臣按:此后世因山川形便分道始此。

  宋太宗分天下为十五路,仁宗析为十八路,神宗又析为二十三路,曰京东东西(东路今山东之济南、青、登、莱四府,南直隶之邳州;西路今河南之归德、睢二州及太康县,山东之兖州府,南直隶之徐州)、曰京西南北(南路今湖广之襄阳府,随、安陆二州,河南之南阳府;北路今河南之河南、汝宁二府,许、郑、陈、汝四州及孟、汜水、河阴三县,南直隶之颍州,北直隶之滑、胙城二县)、曰河北东西(东路今北直隶之大名、河间二府,冀、霸二州及成安、清河、保定、容城、雄五县,山东之东昌府,武定、德、滨三州;西路今北直隶之真定、顺德、广平、保定四府及浚县,河南之彰德、怀庆、卫辉三府)、曰河东(今山西之太原、平阳二府,泽、潞、汾、辽、沁五州,陕西之葭州及吴堡、神木、府谷三县)、曰陕西二路(永兴军路今陕西之西安、延安、庆阳三府,河南之陕州,山西之蒲、解二州及平陆县,湖广之上津县;秦凤路今陕西之凤翔、临洮、巩昌、平凉四府,河、岷、洮三州)、曰两浙二路(西路今南直隶镇江、常、苏、松江四府,浙江之杭、严、嘉兴、湖四府;东路今浙江之绍兴、宁波、台、温、金华、衢、处七府)、曰淮南东西(东路今南直隶之扬、淮安二府,滁、宿、泗三州及五河、亳二县,河南之永城、鹿邑二县;西路今南直隶之凤阳、庐、安庆三府,河南之光州,湖广之黄州)、曰江南东西(东路今应天府及直隶之太平、池、徽、宁国五府,广德州,江西之饶、广信、抚、建昌四府;西路今江西之南昌、瑞、袁、吉安、临江、九江、南康、赣、南安九府,湖广之兴国州)、曰荆湖南北(北路今湖广之武昌、汉阳、岳、常德、德安、荆、辰七府,沔阳、靖二州;南路今湖广之长沙、衡、永、宝庆四府,郴州,广西之全州)、曰成都等四路(成都府路今四川之成都府,眉、嘉定、雅三州及黎州安抚司;潼川府路今四川之叙、顺庆二府,潼川、泸、合三州及资、金堂、荣三县;利州路今四川之保宁府、蓬州及龙州宣抚司,陕西之汉中府、阶州及西河、成、文三县;夔州府路今四川之重庆、夔二府及播州宣慰司,湖广之施州卫,贵州之思州府)、曰福建(今福建之福、泉、兴化、漳、建、延平、邵武、汀八府)、曰广南东西(东路今广东之广、肇庆、韶南、雄、惠、潮六府,广西之富川、贺县;西路今广西之桂林、平乐、柳、庆远、浔、梧、南宁、太平八府,广东高、雷、廉、琼四府)、曰燕山府(今顺天府及北直隶之永平府,易、隆庆、保安三州,山西之大同府,此地宋时属辽金)。

  臣按:自汉分天下为十三部,设部刺史,后改为州牧,唐分天下为十五道,宋始分为十五路,继为十八路,后又析为二十三路,皆因山川形便设为藩服,以分统天下郡县吏民。本朝内有两京,畿外有十三布政司,畿内郡县亲领于六部,故曰直隶而有南北之分,惟两京府南曰应天、北曰顺天,在天子辇毂下,与内诸司相颉颃,不以直隶称,其十三布政司曰浙江、曰江西、曰湖广、曰福建、曰广东、曰广西、曰四川、曰云南、曰河南、曰陕西、曰山东、曰山西、曰贵州(国初止十二布政司,后革思州宣慰司,以其地并贵州升为布政司,永乐初平安南,又立交趾布政司,未几罢之),其因山川分疆域,比前代尤为得中焉。臣尝因是而通论之,天地之间而人生焉,天虽无所不包而地则必有远近,人君中天地而立为生民之主,民生近地者举目而可见,闻声而即至,百步之外则视有所不及矣,一里之外则呼有所不闻矣,是以人君必随地势之所至、民生之所在立为君长以临莅保养之,由近而及远,用大而统小,自中而制乎外,合外以奉乎中。譬则人之一身焉,上必有首以为众体之尊,自是而下分为肢体,肢体之下又有臂有指焉,上焉以卫乎首,次焉以为耳目口鼻之用,外焉以修饰乎发肤,内焉以承附乎脏腑,夫然则彼此应援,血气周流而一身得其安矣。人君于民何以异此?夫人君以一人之身虽曰居尊以临卑,然实以寡而御众,以理言固可以一人统,以势言则不能以一人周也,是以为治者既建国立都以宅中图治,又必随地形因民俗众为郡国邑里以分理之。然散必有所以联之之方,分必有所以合之之处,于是乎又因山川之形便、据地理之总会,建为州牧方伯之职,以提纲而挈领、承流而宣化,使上之政教有所承传以代之下宣、下之心志有所敷奏而代之上达。此唐虞三代之制皆有九州十二州之设,而汉唐宋之世因之而分部设道也欤。

  以上论分民之牧

  ▲询民之瘼

  《诗皇皇者华》其首章曰:皇皇(犹煌煌也)者华(草木之华),于彼原隰(高平曰原,下湿曰隰)。駪駪(众多疾行之貌)征夫(使臣与其属也),每怀(思也)靡及。其二章曰:我马维驹,六辔如濡(鲜泽也)。载驰载驱,周(遍也)爰(于也)咨诹(访问)。

  程颐曰:“遣使四方以观省风俗,采察善恶,访问疾苦,宣道化于天下,故为使者惟虑不能宣道也。”

  朱熹曰:“此遣使臣之诗也。君之使臣固欲其宣上德而达下情,而臣之受命亦惟恐其无以副君之意也。使臣自以每怀靡及,故广询博访,以补其不及而尽其职也。程子曰:‘咨访,使臣之大务。’”

  欧阳修曰:“周详访问以博采广闻,不徒将一事而出也。”

  辅广曰:“每怀靡及者心也,诹谋度询者事也,有是心则有是事矣。程子之意,盖谓人君正以耳目不得与远民相接,故遣使以宣己意而通下情,为之使者岂可不咨访以副君意哉?”

  臣按:三代盛时既列爵分土以分牧于天下,而又特遣使臣循行四方,诹谋询度以求民隐、察民瘼,此下民所以无隐情而王政罔有阙遗也欤。

  《周礼》:掸人(主掸序王意以语天下)掌诵王志、道国之政事,以巡天下之邦国而语(谕说也)之,使万民和悦而正王面(犹向也,使民心晓而正向王)。

  郑玄曰:“道犹言也,以王之志与政事谕说诸侯,使不迷惑。”

  臣按:王者处九重之上,其去民也有千万里之远焉,王之心志所在,下人何从而知之哉?故设为掸人之官,巡邦国之内,使之探王志之所在为之诵说以晓谕夫天下之人,俾其在闾阎之下者如在殿陛之间,处万里之远者如在跬步之近,亲闻玉音之謦咳,亲面天威之严穆,上无隔绝之势,下无阻阏之情。故凡一号令之颁、一政事之举,莫不晓然于心、欣然于色而知上之人志向在此也,是以诏之无不信、行之无不从。

  《礼记》:天子使其大夫为三监,监于方伯之国,国三人。

  方悫曰:“方伯专征于一方,其权实重焉,天子不可不大为之防。每国三人故谓之三监,不使卿为之,止使大夫为之,以见天子之尊,虽使其大夫固足以制于方伯故也。”

  臣按:先儒谓方伯者天子所任以总乎外者也,又有监以临之,盖方伯权重则易专,大夫位卑则不敢肆,此小大相维、内外相统之微意。今制分天下为十三布政司,每岁遣监察御史往巡其地,盖得古人此意。

  秦以御史监理诸郡,谓之监察御史。汉惠帝三年,遣御史监三辅郡,察词讼,所察之事凡九条,监者二岁更之,常以十月奏事、十二月还监。其后诸州复置监察御史。文帝十三年,以御史不奉法,下失其职,乃遣丞相史出刺,并督察监察御史。武帝元封元年,御史止不复监。

  臣按:御史之设于周而加以监察之名则始于秦,而汉因之,盖设此官以监郡邑及察其官吏也。自武帝置郡刺史不复用监,直至我朝,乃复遣监察御史巡按天下藩服。

  武帝元狩元年,遣谒者巡行天下,诏曰:“朕嘉孝弟力田,哀夫老毛、孤寡、鳏独或匮于衣食,甚怜闵焉。其遣谒者巡行天下,存问致赐,曰皇帝使谒者赐县三老孝者帛人五匹,乡三老弟者力田帛人三匹,九十以上及鳏寡孤独帛人二匹、絮三斤,八十以上米人三石,有冤失职,使者以闻,县乡即赐无赘聚。”

  臣按:汉去古未远,所以惠赐元元者犹存古意,往往留意于孝弟力田、存恤其鳏寡孤独,失职者得以叙复,冤枉者得以伸诉。至其末章所谓“县乡即赐无赘聚”,尤切中后世有司之弊。当是之时,诏令之颁无有虚文,恩典之施皆有实惠,使者衔命所至,有如旱暵而得时雨也。

  元狩六年,遣博士大等六人分循行天下,存问鳏寡、废疾,无以自振业者贷与之,谕三老孝弟以为民师,举独行之君子征诣行在所,详问隐处亡(无同)位及冤失职、奸猾为害、野荒治苛者,举奏郡国有所以为便者,上丞相御史以闻。

  臣按:汉世既有郡国守相以牧民,而又州设部刺史以监之,然犹恐其守相之不得其人而部使者之不举其职也,时遣在廷之臣分循天下,存问无告、振贷贫困、伸理冤抑、举用人才、黜陟官吏、考察吏治、观览风俗。今制既岁遣御史出巡天下藩服而又时遣大臣巡抚,即汉人此意。

  元鼎二年,又遣博士中等循行,诏曰:“仁不异远,义不辞难。今京师虽未为丰年,山林池泽之饶与民共之,今水潦移于江南,迫隆冬至,朕惧其饥寒不活,江南之地火耕水耨,方下巴蜀之粟致之江陵,遣博士中等分循行谕告,所抵无令重困吏民,有振救饥民免其厄者,具举以闻。”

  臣按:博士之官,通经学古者也,汉朝遣使分循天下,岂无理政事、司宪法之臣而必用儒生哉?盖汉人本经术以为治,其政法虽不能纯如三代,然犹有古人尚德不尚刑之遗意,故其诏书所下颛颛然多以教化仁政为言,略不及于法令征赋,此三代以后之治所以汉世为独优欤。

  元封五年,置刺史掌诏六条察州,凡十三部焉。汉制,刺史以六条问事,非条所问即不省,一条强宗豪右田宅逾制,以强陵弱,以众暴寡;二条二千石不奉诏书遵承典制,倍公向私,旁谄牟利,侵渔百姓,聚敛为奸;三条二千石不恤疑狱,风厉杀人,怒则任刑,喜则任赏,烦扰刻暴,剥戮黎元,为百姓所疾,山崩石裂,妖祥讹言;四条二千石选署不平,苟阿所爱,蔽贤宠顽;五条二千石子弟怙恃荣势,请托所监;六条二千石违公下比,阿附豪强,通行货赂,割损政令。

  臣按:汉每郡置刺史以六条察州,盖汉郡最大其一郡可以当今之布政司一,其刺史以六条问事,所监临之州其官吏人民有犯在六条者即举问之,亦犹今以御史监察天下藩臬也。然今制御史出巡一方,凡事无不在所省察,非若汉人非条所问不省也;一岁一易,非若汉人居部九岁也。盖天下之事几无穷,人情之变诈不一,限条而问则所遗多矣,况人之相与久则玩,玩则狎,狎则法有不能尽行者矣。此我朝遣御史监察天下藩服,每岁一易焉而无事不在所问,盖得中制而万世所当法者也。

  宣帝诏曰:“朕惟耆老之人发齿堕落,血气衰微,亦亡(无同)暴虐之心,今或罹文法拘执囹圄,不终天命,朕甚怜之。自今以来,诸年八十以上,非诬告杀伤人,佗皆勿坐。遣太中大夫疆等十二人循行天下,存问鳏寡,览观风俗,察吏治得失,举茂材异伦之士。”

  臣按:宣帝遣使赍此诏循行天下,专以耆老犯法为言,至末乃及存问鳏寡、览观风俗、察吏治得失、举茂材异伦之士,盖宣帝虽以励精严察为治,然所举行者皆仁厚之政,此则汉人之家法也。

  元帝初元元年,诏曰:“间者地数动而未静,惧于天地之戒不知所繇。方田作时,朕忧蒸庶之失业,临遣光禄大夫褒等十二人循行天下,存问耆老、鳏寡、孤独、困乏失职之民,延登贤俊,招显侧陋,因览风俗之化,相、守二千石诚能正躬劳力,宣民教化以亲万姓,则六合之内和亲庶几乎无忧矣。”

  又建昭四年,诏曰:“朕承先帝之休烈,夙夜栗栗,惧不克任。间者阴阳不调,五行失序,百姓饥馑,惟蒸庶之失业,临遣谏大夫博士赏等二十一人循行天下,存问耆老、鳏寡、孤独、乏困、失职之人,举茂材特立之士,相将九卿其帅意毋怠。”

  臣按:元帝此二诏皆是因灾异遣使循行天下也,其后成帝建始三年遣谏大夫林、鸿嘉元年遣谏大夫理、永始二年遣太中大夫嘉、绥和二年遣光禄大夫,亦皆是因灾异而遣使问孤老、录冤狱、蠲逋贷、闵疾苦、举幽隐、除贪暴,免被灾者租赋,给疫死者棺钱,凡此皆仁者之政。人君居富贵安乐之地而知畏天灾、悲人穷,则必兢兢戒谨,不敢少有恣肆,是以天虽灾而不灾,人虽苦而不苦,含齿戴发之民,穷山绝塞之外,茅檐草屋之下,咸知有生之乐,惟恐死亡及之,虽驱之为乱有不屑者矣。是何也?下之人咸知上之人不我忘也,知上之人不我忘咸思所以尊其君、亲其上矣。

  成帝绥和元年,何武奏曰:“《春秋》之义用贵理贱,不以卑临尊,刺史位下大夫而临二千石,轻重不相准,请罢刺史更置州牧,以应古之制。”奏可。乃更刺史为州牧,秩真二千石,位次九卿。

  哀帝建平二年,朱博又奏曰:“汉家立置郡县,部刺史奉使典州,督察郡国,吏民安宁。故事,居部九岁举为守相,其有异材功效著者辄登擢,秩卑而赏厚,咸劝功乐进。今增秩为牧,以高第补九卿,其中材则苟自守而已,恐功效陵夷,奸轨不禁,臣请罢州牧置刺史如故。”乃复以为刺史。

  臣按:汉部刺史十三人,秩六百石,专以六条察二千石,其职卑故已不敢自恣,其权重故人不敢慢忽,上之人以此使人使之激昂而自奋也。何武之奏但知以贵理贱、不以卑临尊为《春秋》之义,而不知义有常经而权则无常势也。人君操天下之大权以鼓一世之士民,而振举万事之机要,使利不颛于一人,害不及于众庶,势不偏于一隅,非有微权不可也。汉人立部刺史以六百石吏察郡国二千石守相,盖得此意。朱博之论盖近之,而何武辈不足以知此也。今制,布政使从二品,都指挥使正二品,按察使正三品,知府正四品,知州从五品,而监察御史之品仅与知县同,绣衣一出,山岳动摇,愊车一临,郡县奔走,而藩服大臣亦莫不趋承禀令,盖得汉人立部刺史之微意也。

  顺帝汉安元年,遣杜乔、周举、周栩、冯羡、栾巴、张纲、郭遵、刘班分行州郡,表贤良、显忠勤,其贪污有罪者,刺史二千石驿马上之,黑绶以下便辄收举。

  臣按:汉顺帝遣此八使者分行天下,颛以考察守长为事而不及于民,然去贪污之吏即所以安穷困之民也。

  唐太宗遣杜淹巡关内诸州,出御府金赎贫民男女自卖者还其父母,其后又遣褚遂良等二十二人以六条巡察四方,黜陟官吏。

  臣按:唐太宗遣使关内,又分遣使巡四方,所遣者乃杜淹、褚遂良辈,皆极一时之选者也,此贞观之治所以为有唐一代之盛也欤。

  德宗时,遣黜陟使庾何等十一人行天下,陆贽说使者请以五术省风俗、八计听吏治、三科登俊乂、四赋经财实、六德保罢瘵、五要简官事。五术曰听诤诵审其哀乐,纳市价观其好恶,讯簿书考其争讼,览车服等其俭奢,省作业察其趣舍。八计曰计户口丰耗以稽抚字,视垦田赢缩以稽本末,视赋役薄厚以稽廉冒,视案籍烦简以稽听断,视囚系盈虚以稽决滞,视奸盗有无以稽禁御,视选举众寡以稽风化,视学校兴废以稽教导。三科曰茂异,贤良,干蛊。四赋曰阅稼以奠税,度产以衰(与差同)征,料丁壮以计庸,占商贾以均利。六德曰敬老,慈幼,救疾,恤孤,赈贫穷,任失业。五要曰废兵之冗食,蠲法之挠人,省官之不急,去物之无用,罢事之非要。

  臣按:陆贽以五术、八计、三科、四赋、六德、五要说当时黜陟使,自古遣使巡抚之条目盖莫详焉。然此等事固非一人所敢专,亦非一时所能成,盍闻诸朝,俾述于诏,条录为事比,颁之天下,使世世遵守而临当遣使按文考验,以为刺举劝惩之实。夫然,吏治庶其修举,民生得以安富乎。

  宋仁宗时,蔡襄言:“人主宅中国,居法宫而使幽遐异域、风谣习尚、冤隐沈抑无一不陈于前者,托聪明于臣下故也。人主知其所托之难,明赏罚以驭之,赏罚既明则臣下不敢蔽欺而聪明无所壅也。今天下之俗,至有钜室富家兼并货财,作为奢靡,超逾法制,交通大吏,欺轹愚弱,而贫者父子转流,阙养生送死之具,不幸孤独废疾,不得终其天年。州县吏视而不能掩遏豪猛,矜哀穷厄,而又侵牟渔夺,不识休已,或愚缪昏耄,无所是非,或依倚权势,坏裂公法,其焯然有状可指数也。监刺之官大率以宽纾含隐为良,既发一奸赃,众辄指目以是,须其自败乃始纠擿,或有所私虑,垂败之人亦加意覆藏,使得脱去,其蔽蒙如此,监司之设仅与无同,吏之苟偷姑息浸以成俗。顷年遣使安抚诸郡,比其还奏,荐举虽多而蠹暴不察、恶吏不除、穷民不恤,有使之出不如无出之愈。伏惟陛下垂意生民,方使者之行幸,严赐告谕令其毕力推扬德音以致于下,究悉利害,庶有补于政治,勿徒使郡县供具,吏民遮列道途,迎候往来,重为此纷扰也。”

  臣按:襄继言:“古之遣使皆务恤穷民、除恶吏、举材能、收滞逸而已,请令使者所至之郡存问乡里,其孝行着闻及年八十九十以上鳏寡、笃疾,依汉故事量予布帛,即贫无所养而有男女僦佣于人,偿其余直而追还之,若为僧尼,僧年四十、尼年三十以下并除其籍而归养,更无此等子孙,官给糇粮,责任亲党邻里养之以没其齿,孤独者戒敕所养之家务全其生,冤结无告使者择吏而治其曲直,力行笃学,衰老沦滞,表之以劝风俗。郡县吏治绩可称,条列其状显褒其尤者,贪墨腥闻,即令责询,材不任职于其职之相伦者易之,或虽洁廉而违法惨刻及年七十已上昏老而不知退者,咸以名闻,愿一切罢之,其官吏贪墨,因使摘发,监司之官素所不纠随而坐之,即使者不纠,异日倾败事在使者循行已前,并使者坐之。”襄之言如此类者,非但在宋时可行而已也。

  庆历中,欧阳修言:“天下之事积弊已多,如治乱丝未知头绪,欲事事更改则力未能周而烦扰难行,欲渐渐整缉则困弊已极而未能速效。如欲用功少为利博及民速于事切,莫若精选强干朝臣十许人分行天下,尽籍官吏能否而升黜之。”

  臣按:修奏乞特立按察之法,于内外朝官自三丞以上至郎官中,选强干廉明者为诸路按察使,请令进奏院各录一州官吏姓名为空行簿以授之,使至州县遍见官吏,其公廉勤干明着实状,及老病不才显有不治之迹,皆以朱书之,又有中材之人,别无奇效亦不至于旷败者,以墨书之,又有虽是常材能专长于一事,亦以朱书别之,使还具奏,则朝廷可以坐见官吏贤愚、善恶,不遗一人。修上此议,朝廷重于特遣使,惟诏诸路转运使兼按察。修又言:“臣之议本欲使者四出,使天下悚然知朝廷赏善罚恶之意,按文责实以救民急病,如汉之刺举、唐之黜陟使之类。盖人君之治天下如农夫治田,不可一概也,久荒之地必先芟辟,然后以时耘耨,特遣之使如久荒而芟辟也,转运兼按察乃以时而耘耨者尔。”臣窃惟今日之制,天下分为十三布政司皆设按察司,而又岁遣御史一人巡按,或三年、五年又遣廷臣一员巡抚,诚能举蔡襄、欧阳修所言于宋者以行于今,其清吏治、除民害、恤民穷,是亦固邦本之大助也。

  以上论询民之瘼

 

卷二○

  △制国用

  ▲总论理财之道(上)

  《书》:禹曰:“予决九川,距四海,浚畎浍距川。暨稷播(布谷种),奏庶艰(难也)食鲜食(血食曰鲜),懋(勉也)迁有无化居。烝(众也)民乃粒(米食曰粒),万邦作乂(治也)。”

  蔡沈曰:“水平播种之初,民尚艰食,懋勉其民徙有于无,交易变化其所居积之货也。盖水患悉平,民得播种之利,而山林川泽之货又有无相通以济匮乏,然后庶民粒食,万邦兴起治功也。”

  臣按:《易》曰:“何以聚人曰财。”财出于地而用于人,人之所以为人,资财以生不可一日无焉者也。所谓财者谷与货而已,谷所以资民食,货所以资民用,有食有用则民有以为生养之具,而聚居托处以相安矣。《洪范》八政以食与货为首者此也,大禹所谓“懋迁有无化居”,此六言者万世理财之法皆出于此。然其所以徙有于无、变化其所居积者,乃为烝民粒食之故耳。是其所以理财者乃为民而理,理民之财尔,岂后世敛民之食用者,以贮于官而为君用度者哉?古者藏富于民,民财既理,则人君之用度无不足者,是故善于富国者必先理民之财,而为国理财者次之。

  《禹贡》:六府孔(大也)修,庶土交正,底(致也)慎财赋,咸则(品节之也)三壤,成赋中邦(中国也)。

  蔡沈曰:“六府孔修者,谓水、火、金、木、土、谷皆大修治也。庶土则非特谷土也,庶土有等,当以肥瘠、高下、名物交相正焉以任土事。底慎财赋,谓因庶土所出之财而致谨其财赋之入。咸则三壤,谓九州谷土又皆品节之以上、中、下三等。成赋中邦,谓土赋或及于四夷,而田赋则止于中国而已。”

  臣按:土者财之所自生,然必修金、水、木、火四者以相制相助,然后土顺其性而谷生焉。然是土也则非一等,有所谓山林、川泽、丘陵、坟衍、原隰五者之不同,其质有肥者焉、有瘠者焉,其形有高者焉、有下者焉,其色又有黄白者焉、有青赤者焉。庶土所生之物各各不同,以此交相质正,于是因其土所出之财而致谨其财赋之入,兢兢焉罔或怠忽,不敢责无于有、取少于多也。然土虽有五而壤则有三,所谓三者,上、中、下也。壤之上者则出上赋,壤之中者则出中赋,壤之下者则出下赋,咸有一定之准则,用是之法以成赋于九州之内,若荒服之外则不敢例之以此也。有夏盛时,其取民之制有所品节准则如此。后世征敛无艺,惟循簿书之旧,无复考核之实,田之等则无别,赋之多寡不伦,既无底慎之心,复无咸则之法,此民财所以恒不足,而国用亦因之以不充也欤?

  《王制》:冢宰制国用,必于岁之杪(末也),五谷皆入,然后制国用。用地小大视年之丰耗,以三十年之通制国用,量入以为出。

  国无九年之蓄曰不足,无六年之蓄曰急,无三年之蓄曰国非其国也。

  应镛曰:“必于岁之杪者,天时既周而来岁之事方始也。五谷之熟有先后,皆入则先后无遗而丰歉尽见矣。”

  臣按:先王制国用必命冢宰者,冢宰为六卿之长,周时无宰相,冢宰即宰相也。每岁于年终之时、五谷皆入之后,俾其视今岁之所入以制来年之所出,而定国家一岁多少之用焉。用地小大视年之丰耗者,谓地之小者入亦小、地之大者入亦大,地小而入大则年之丰可知,地大而入小则年之耗可知。每岁以地所入而定其年之丰耗,年丰则国用随之而隆,年耗则国用亦随之而啬。以三十年之通制国用者,每岁所入析为四分,用度其三而储积其一,每年余一,三年余三,积三十年则余十年矣。以三十年通融之法,常留九年储蓄之赀,然后计其见在所有之数,以为经常用度之节,量其所入而出之,因府库之虚实为用度之赢缩,则国家无不足之忧,而兴事建功无有不成者矣。窃惟《王制》此章,说者谓为商制,以臣观之古今制用之法,诚莫有加焉者也。夫国家之所最急者财用也,财生于地而成于天,所以致其用者人也。天地岁岁有所生,人生岁岁有所用,岁用之数不可少而岁生之物或不给,苟非岁岁为之制,先期而计其数,先事而为之备,至于临事而后为之措置,则有弗及者矣。臣愚以为,今日制国用亦宜仿此法,每岁户部先移文内外诸司及边方所在,预先会计嗣岁一年用度之数,某处合用钱谷若干,某事合费钱谷若干,用度之外又当存积预备若干,其钱谷见在仓库者若干,该运未到者若干,造为帐籍,一一开报。又预行各处布政司并直隶府分,每岁于冬十月百谷收成之后,总计一岁夏秋二税之数,其间有无灾伤、逋欠、蠲免、借贷,各具以知。至十二月终旬,本部通具内外新旧储积之数,约会执政大臣通行计算嗣岁一年之间所用几何,所存几何,用之之余尚有几年之蓄,具其总数以达上,知不足则取之何所以补数,有余则储之何所以待用,岁或不足何事可从减省、某事可以暂已,如此则国家用度有所稽考,得以预为之备,而亦俾上之人知岁用之多寡、国计之赢缩、蓄积之有无云。伏惟万几之余留神省察,必使国家仓廪恒有九年之余而不至于六年之急,万有一焉而或不及余三年,则必惕然儆惧,凡事皆从减节,痛革用度之无益者,使毋至于国非其国焉,实惟宗社无疆之休。

  《周礼春官》:天府祭天之司民、司录,而献民数、谷数则受而藏之。

  林之奇曰:“岁献民数、谷数,最为致太平之要务。《管子》曰:‘制国以为二十一,工商之乡六,士乡十五。’三分其制而言之,即所谓七民而五农夫、二工商也。先王所以为此者非他,为欲等其民数、谷数,使之本末相当,用为平岁之经制。故尔至于水旱不虞之至则必有储蓄以待之,三年耕必有一年之蓄,三十年之通必有十年之储。国有十年之储则谓之太平,故曰岁献民数、谷数最为致太平之要务者也。自古在昔先民有作,其所以经纶图维,以富邦国、以生万民者,其要实在乎此,孰谓其可忽而不思,以坐视夫民之穷哉?”

  臣按:民生于天而岁岁有生死,谷产于地而岁岁有丰凶,苟非有司岁岁各具其数以闻之于上,则朝廷之崇高、海宇之广远、闾阎之幽隐,曷由以知之哉?是以成周盛时,每岁必祭司民司禄而献民数、谷数焉。献民数俾其知登耗也,献谷数俾其知多寡也,料其民数、计其谷数,郡邑版图其户口凡若干,内外仓场其蓄积凡若干,就一邑而计之,农圃食力者若干人,工商末作者若干人,吏兵廪食者若干人,枚而举之,总而会之,一人之食日费几何,一月之食几何,一岁之食几何,某所有仓廪几何,一岁支发几何、存余几何,散之足以食几何人,积之足以给几何年。因其一岁之所入通其累年之所积,以谷之数而较之于民其果相当否邪,三年而有一年积否邪,十年而有三年积否邪,三十年而有十年积否邪。彼此通融,有无相济,以羡补不足。多而有余也则蠲民之逋负、除民之租赋,不尽利以遗民;少而不足也,则省上之常费,除人之冗食,不侈用以伤财,如是则民谷两足矣。民有余食,国有余积,则凶荒有备,祸乱不作,风俗淳厚,治教休明矣,太平要务岂外是哉?

  《大学》:君子先慎乎德,有德此有人,有人此有土,有土此有财,有财此有用。

  朱熹曰:“德即所谓明德,有人谓得众,有土谓得国,有国则不患无财用矣。”或问熹曰:“所谓先慎乎德,何也?”曰:“上言有国者不可不慎,此言其所慎而当先者尤在于德也。德即所谓明德,所以慎之亦曰格物、致知、诚意、正心以修其身而已矣。”

  外本内末,争民施夺,是故财聚则民散,财散则民聚。是故言悖而出者亦悖而入,货悖而入者亦悖而出。

  朱熹曰:“人君以德为外,以财为内,则是争斗其民而施之以劫夺之教也。盖财者人之所同欲,不能絜矩而欲专之,则民亦起而争夺矣。外本内末故财聚,争民施夺故民散,反是则有德而有人矣。悖,逆也。此以言之出入明货之出入也。”熹又曰:“有德而有人有土,则因天分地,不患乎无财用矣。然不知本末而无絜矩之心,则未有不争斗其民而施之以劫夺之教者也。《易大传》曰‘何以聚人曰财’,《春秋外传》曰‘王人者将以导利而布之上下’者也,故财聚于上则民散于下矣,财散于下则民归于上矣。言悖而出者亦悖而入,货悖而入者亦悖而出,郑氏以为君有逆命则民有逆辞,上贪于利则下人侵畔,得其旨矣。”

  臣按:财者人之所同欲也,土地所生止于此数,不在上则在下,非但上之人好而欲取之,而下之人亦恶人之取之而不欲与也。人心好利无有纪极,苟非在上者先谨其德,知义之可重而财利之轻,其不至专民之利而劫夺之也几希。今焉惟德之是谨,兢兢焉以自守,业业焉以自持,知财利吾所好也而民亦好之,吾之欲取之心是即民之不欲与之心,不得已而取之,所取者皆合乎天理之公而不咈乎人情之欲,如是而取之则入之既以其义而出之也亦必以其道矣。如是,则是能与民同好恶而以民心为己心,所谓絜矩之道而治平之要不外是矣。

  生财有大道,生之者众,食之者寡,为之者疾,用之者舒,则财恒足矣。

  吕大临曰:“国无游民则生者众矣,朝无幸位则食者寡矣,不夺农时则为之疾矣,量入为出则用之舒矣。”

  朱熹曰:“此因有土有财而言,以明足国之道在乎务本而节用。”又曰:“《洪范》八政食、货为先,子贡问政而夫子告之亦以足食为首,盖生民之道不可一日而无者,圣人岂轻之哉?特以为国者以利为利,则必至于剥民以自奉而有悖出之祸,故深言其害以为戒耳。至于崇本节用,有国之常政,所以厚下而足民者则固未尝废也,吕氏之说得其旨矣。有子曰‘百姓足君孰与不足’,孟子曰‘无政事则财用不足’,正此意也。然孟子所谓政事,则所以告齐梁之君使之制民之产者是已,岂若后世头会箕敛、厉民自养之云哉?”

  臣按:金履祥谓《大学》通章以货财为戒,而此以生财为言,何也?盖财用国之常经,不可一日无者,苟徒禁其为聚财之政而不示之以生财之端,则异时国用不给,终不免横取诸民,则是以理财为讳者乃所以为聚财之张本也。所谓生财者必有因天分地之源,所谓有道者必非管商功利之术,而究其所以为生财之道者,则生者众食者寡、为者疾用者舒而已。天地间自有无穷之利,有国家者亦本有无穷之财,但勤者得之、怠者失之,俭者裕之、奢者耗之。履祥谓《大学》此四语万世理财之大法,臣窃以为履祥所谓勤、俭、怠、奢之四言是又万世理财之节度也。

  仁者以财发(犹起也)身,不仁者以身发财,未有上好仁而下不好义者也,未有好义其事不终者也,未有府库财非其财者也。

  朱熹曰:“仁者散财以得民,不仁者亡身以殖货,上好仁以爱其下则下好义以忠其上,所以事必有终而府库之财无悖出之患也。”又曰:“仁者不私其有,故财散民聚而身尊;不仁者惟利是图,故捐身贾祸以崇货也。然亦即财货而以其效言之尔,非谓仁者真有以财发身之意也。夫上好仁则下好义矣,下好义则事有终矣,事有终则为君者安富尊荣而府库之财可长保矣,此以财发身之效也。上不好仁则下不好义,下不好义则其事不终,是将为天下翙之不暇,而况府库之财又岂得为吾之财乎?若商纣以自焚而起钜桥、鹿台之财,德宗以出走而丰琼林、大盈之积,皆以身发财之效也。”

  孟献子曰:“与其有聚敛之臣,宁有盗臣。”此谓国不以利为利,以义为利也。

  长国家而务财用者必自小人矣(言由小人导之也),彼为善(善字上疑有不字)之小人之使为国家,菑害并至,虽有善者亦无如之何矣,此谓国不以利为利,以义为利也。

  朱熹曰:“聚敛之臣剥民之膏血以奉上而民被其殃,盗臣窃君之府库以自私而祸不及下,仁者之心至诚恻怛,宁亡己之财而不忍伤民之力,所以与其有聚敛之臣宁有盗臣,亦絜矩之义也。”又曰:“此言菑害并至,无如之何,何也?曰:怨己结于民心,则非一朝一夕之可解矣。圣贤深探其实而极言之,欲人有以审于未然而不为,无及于事之悔也。以此为防人,犹有用桑弘羊、孔仅、宇文融、杨慎矜、陈京、裴延龄之徒以败其国者,故陆宣公之言曰:‘民者邦之本,财者民之心,其心伤则其本伤,其本伤则枝干凋瘁而根柢蹶拔矣。’吕正献公之言曰:‘小人聚敛以佐人主之欲,人主不悟,以为有利于国而不知其终为害也,赏其纳忠而不知其大不忠也,嘉其任怨而不知其怨归于上也。’若二公之言可谓深得此章之指者矣,有国家者可不监哉?真德秀曰:‘近世所谓善理财者何其懵此也?元元已病而科敛日兴,不知皮将尽而毛无所傅也;出新巧以笼愚民,苟邀倍称之入,不知朝四暮三之无益也。孟子曰:我能为君充府库,今之所谓良臣古之所谓民贼也。’”

  金履祥曰:“国天下之国,家天下之家也,君之者长之而已,固非其所得私也,况可专其利以自私哉?夫为国家之长而惟财用之务,其原必起于小人,小人虽悖亦岂能自肆其毒哉?惟有国家者以其言利为善于体国,以其任怨为善于忠君,以其掊克为善于理财,是以使为国家,小人之得为于国家,所以悖取者无所不至,而国家之菑祸患害亦将无所不至矣。盖民穷众怨,兵连盗起,百姓畔于下,天变怒于上,国家至此不可复为也已,虽有善者以承其后,亦将如之何哉?盖财之聚者有必聚之怨,怨之聚者有必至之祸,而祸之已至者无可回之势。甚矣哉,小人之祸国家若是其烈也,不谨之于其始而何以救于其终哉!”

  臣按:《大学》释治国平天下之义,谆谆以理财为言,岂圣贤教人以兴利哉?盖平之为言,彼此之间各得分愿之谓也。何也?天下之大由乎一人之积,人人各得其分、人人各遂其愿而天下平矣。是故天子有天下则有天下之用度,匹夫有一家则有一家之用度,天子之用度则取之民,民之用度将取之谁哉?居人之上者将欲取于民也,恒以其心度民之心,曰彼民之家上有父母、下有妻子,一日不食则饥,一岁无衣则寒,彼之家计不可一日无亦犹吾之不可一日无国计也。体民之心反之于己,使彼此之间各止其所处之分,各遂其所欲之愿,无一人之不遂其生,无一人之或失其所,则天下无不平者矣。是则《大学》所谓絜矩之道,推极其理即圣门所谓仁、所谓恕也,虽然,有其心无其政是谓徒善,是以愿治之主不独有理财之法,又必有理财之人,理财之法即所谓生财之大道是也,理财之人所谓聚敛之臣决不用焉。不用聚敛之臣而行崇本节用之道,推吾所以以心度心者以为取民之节度,仅足吾用而已,不分外以多求,不极欲以侈用,如是,则上之人既得其分愿而下之人亦遂其分愿矣,天下岂有不平也哉?抑考理财之说昉之《易大传》,而《大学》不言理而言生,何哉?噫!理之为言有人为分疏之意,生之为言有生生不穷之意,有以生之而财之源生生不穷,有以理之而财之流陈陈相因,如是,则存于民也无不足,而用于君也恒有余矣,治平之道端在于此。朱熹所引陆贽、吕公著告其君之言尤为切要,伏惟圣明留神玩味。

  以上总论理财之道(上)

 

卷二一

  ▲总论理财之道(下)

  《论语》:子曰:“节用而爱人。”

  杨时曰:“《易》曰‘节以制度,不伤财,不害民’,盖侈用则伤财,伤财必至于害民,故爱民必先于节用。”

  朱熹曰:“国家财用皆出于民,如有不节而用度有阙,则横赋暴敛必先有及于民者,虽有爱人之心而民不被其泽矣,是以将爱人者必先节用,此不易之理也。”

  臣按:帝王为治之道不出乎孔子此言,爱之一言万世治民之本,节之一言万世理财之要。孟子曰:“无政事则财用不足。”朱熹曰:“生之无道,取之无度,用之无节故也。”

  臣按:国家不患财用之不足,惟患政事之不立。所谓立政事者,岂求财于常赋之外哉?生之有道,取之有度,用之有节而已。

  赵简子使尹铎为晋阳,请曰:“以为茧丝乎,抑为保障乎?”简子曰:“保障哉。”尹铎损其户数。

  胡寅曰:“茧丝者取之不息至于尽而后止也,尹铎虽少而心智,简子虽贵而虑长,其后无恤为智氏所攻,卒于晋阳托身而得免,况为天下者乎?而后世谋国者以爱民敦本为腐儒常谈,以聚敛积实为应时急务,凡江海、山林、薮泽、鱼盐、金石、茗荈之利皆王政所弛者,设法着令无不榷取。昔也民富可以多取,既而国富则民贫而无可取矣;昔也国富可以横费,既而民尽则国贫而无可费矣。以四海之大,九贡之入,文、景守之则三十税一,又且尽蠲,不闻空匮之患;明皇、德宗守之则为大盗所迫,仓皇奔窜,食粝麦饭、啖芜菁根而不能饱,不闻掊克之益,何轻用其国而虑不及赵简子与尹铎哉?何急急于茧丝之近用而忽于保障之大计哉?”

  臣按:茧丝主赋税而言,保障指藩篱而言。尹铎之意不在赋税在乎藩篱,简子知其意而从之,铎守晋阳损其户数,其后简子之子果赖其庇,然求其所以为保障之实不过损民之户数而已。夫国家所以为保障之固者,以其民户之众也,今欲其保障而乃损其户数,何哉?盖户数一增则民间各自立门户,取之既多役之复众,力分而财聚,民生所以日耗,民心所以日离,往往生其怨怼之心而背畔也。今损其户数,则一夫应公家之征求,余夫营私家之衣食,生理既厚,感戴益深,惟恐上之人一旦舍我去而他人来不我恤也,一遇国家有难,竭力以卫上,捐躯以拒敌,凡可以为国家保障者无所不用其极焉。彼其以民为茧丝者则异乎是,尽民之力而役之,罄民之赀而取之,既征其田亩,又征其畜产,与夫山泽之所出、饮食之所需,无一不有税焉,譬则工女之缲丝,缕缕而䌷绎之,非见蛹不止也。胡氏所谓贼道者,岂非斯人也哉?上以贼道待下,下亦以贼道应之,肙肙然侧目以视其上,惟恐其去之不速也,况望为之保障哉?

  唐陆贽曰:“地力之生物有大数,人力之成物有大限,取之有度、用之有节则常足,取之无度、用之无节则常不足。生物之丰败由天,用物之多少由人,是以先王立程,量入为出,虽遇菑难下无困穷,理化既衰则乃反是。桀用天下而不足,汤用七十里而有余,是乃用之盈虚在于节与不节耳,不节则虽盈必竭,能节则虽虚必盈。”

  臣按:陆贽进言于其君所谓节之一言,诚万世人君制用丰财之要道也。节与不节是盖君德修否之验,府库盈虚之由,生民休戚之本,国家治乱之基。贽既即此言告其君于前,复即卫文公、汉文帝、唐太宗三君始由艰窘而终获丰福,以著其能节则虽虚必盈之效,以为其君劝;秦始皇、汉武帝、隋炀帝三君始由丰厚而终以蹙丧,以著其不能节则虽盈必竭之效,以为其君戒。其末又曰:“秦隋不悟而遂灭,汉武中悔而获存,乃知惩与不惩、觉与不觉,其于得失相远,复有存灭之殊,安可不思、安可不惧?”是又开其君以迁善改过之机也。吁!后世之英君谊主,有志于保民生、寿国脉者,当以节之一言佩服于心,而以贽所引之六君节与不节者以为劝戒而是思是惧,则宗社之灵长、生灵之安养实有赖焉。

  苏轼曰:“为国有三计,有万世之计,有一时之计,有不终月之计。古者三年耕必有一年之蓄,以三十年之通计则可以九年无饥也,岁之所入足用而有余,是以九年之蓄常闲而无用,卒有水旱之变、盗贼之忧,则官可以自办而民不知。如此者,天不能使之菑,地不能使之贫,盗贼不能使之困,此万世之计也。而其不能者,一岁之入才足以为一岁之出,天下之产仅足以供天下之用,其平居虽不至于虐取其民,而有急则不免于厚赋,故其国可静而不可动、可逸而不可劳,此亦一时之计也。至于最下而无谋者,量出以为入,用之不给则取之益多,天下晏然无大患难而尽用衰世苟且之法,不知有急则将何以加之,此所谓不终月之计也。”

  臣按:古今制国用之大略,苏轼此言尽之矣。人君承祖宗之统,为生灵之主,有土地为之产财,有黎庶为之生财,有臣工为之理财,当夫国家无事之时,豫为国家先事之具,以为万世之计可也。不幸所入才足以为出,所产仅足以为用,吾则痛加抑损、力为撙节,可已则已,非不得已必已可用则用,非必当用不用,不耗其财于无益之事,不费其财于无用之地,不施其财于无功之人。如此,则所以为国计者非但不为不终月之计,而所谓一时之计者方且经之营之,寸积铢累,朝斯夕斯,由小而致大,积少而成多,日计不足,月计有余,岁复一岁,积三年而有一年之储,由九年而致三年,由三十年而致十年,由是而致夫百千万年以为子孙无穷之计。所谓天不能菑、地不能贫、人不能困之者,岂不信其必然哉。

  苏辙曰:“方今之计莫如丰财,然所谓丰财者非求财而益之也,去事之所以害财者而已。使事之害财者未去,虽求财而益之,财愈不足;使事之害财者尽去,虽不求丰财然而求财之不丰,亦不可得也。事之害财者三,一曰冗吏、二曰冗兵、三曰冗费,三冗既去,天下之财得以日生而无害,百姓充足,府库盈溢,人君所为无不成、所欲无不如意矣。”

  臣按:苏辙论丰财之道,去其害财者而已。害财之事有三,所谓吏之冗员、兵之冗食,其中节目虽多,然大要有定,名有常数,除其繁冗而存其切要,害斯去已。惟所谓费之冗杂者,则途辙孔多,窠臼不一,横恩滥赐之溢出,修饰缮造之泛兴,祷祈游玩之纷举,不当用而用,不可予而予。三害之中冗费之害尤大,必不得已而去之,吏、兵无全去之理,惟费之冗者则可权其缓急轻重而去之焉。凡所谓冗者,有与无皆可之谓也,事之至于可以有可以无,吾宁无之而不有焉,则不至害吾财矣。

  曾巩曰:“用财有节,则天下虽贫其富易致也;用财无节,则天下虽富其贫亦易致也。汉、唐之始,天下之用尝屈矣,文帝、太宗能用财有节,故公私有余而致天下之富焉;汉唐之盛时,天下之用尝裕矣,武帝、明皇不能节以制度,故公私耗竭而致天下之贫焉。且以宋景德、皇祐、治平校之,景德户七百三十万、垦田一百七十万顷,皇祐户一千九十万、垦田二百二十五万顷,治平户一千二百九十万、垦田四百三十万顷;天下岁入,皇祐、治平皆一亿万以上,岁费亦一亿万以上,景德官一万余员,皇祐二万余员,治平二万四千员,皇祐官数一倍于景德,治平则三倍之矣,其余用财之端皆倍可知也。诚诏有司按寻载籍而讲求其故,使凡入官之多门、用财之多端皆可考而知之,然后各议其可罢者罢之、可损者损之,使其所费皆如景德之数,则所省者盖半矣。则又以类而推之,天下之费有约于旧而浮于今者、有约于今而浮于旧者,其浮者必求其所以浮之自而杜之,其约者必求其所以约之由而从之,如是而力行,以岁入一亿万以上计之,所省者十之三则岁有余财三万万,以三十年之通计之,当有余财九亿万,可以为十五年之蓄矣。”

  臣按:曾巩此议以宋真宗、仁宗、英宗三朝校之以见其财赋出入之数,乞诏有司按寻载籍讲求三朝所以费用其财者,考知其数,即今比旧,罢其所可罢、损其所当损,从其约而杜其浮,其议卓然可行,顾人君肯用与否耳。臣尝因其言而疏以为今日当行之要务,窃惟我朝疆宇比宋为广,而百年以来无甚钜费,凡宋所谓郊赉、岁币、祠禄皆无之,其最费者宗禄、养兵、荫子耳,然荫子止于武职,文臣亦无几焉。臣考诸司职掌,洪武中人民一千六十五万二千八百七十户、垦田八百四十九万六千五百二十三顷、税粮二千九百四十四万石,户口之数校之宋虽略相当,而今日垦田则过之远矣,所入既多而所费比之又少,是宜国家储积数倍于宋焉。请自今为始,乞命有心计臣僚稽考洪武、永乐、宣德、正统以来户口、垦田及钱粮、金银、绢帛之数,每岁出入比今孰多孰少,然后即其见在据其岁之所入以计其岁之所出,该用几何、余积几何,以定今日出入之数,庶几晓然知祖宗之故实、府库之虚实而不敢轻费焉。臣又观巩告其君有曰:“前世于凋弊之时犹能易贫而为富,今吾以全盛之势,用财有节,其所省者一则吾之一也,其所省者二则吾之二也,前世之所难吾之所易,不论可知也。”吁,宋之时入少而出多,其臣犹责其君以为非难,况今日之全盛庶富非宋可比,在圣君为之又何难哉?巩所谓“其浮者必求所以浮之自而杜之,其约者必求所以约之由而从之”,与夫苏轼所谓“去之甚易而无损,存之甚难而无益”,是二人之言诚人君去冗费、足国用之正论要法也,伏惟圣心加察,又何难而不易哉?

  以上总论理财之道。臣按:人君为治莫要于制国用,而国之所以为用者财也,财生于天、产于地、成于人,所以制其用者君也。君制其用虽以为国,实以为民,是故君不足则取之民,民不足则取之君,上下通融,交相为用,时敛散、通有无,盖以一人而制其用,非专用之以奉一人也。是以古之仁君知其为天守财也,为民聚财也,凡有所用度非为天、非为民决不敢轻有所费,其有所费也必以为百神之享,必以为万民之安,不敢毫厘以为己私也。是何也?天生五材,民并用之,君特为民理之耳,非君所得而私有也。苟认以为己物而私用之,不知天生之有限、民力之孔艰,积之百年而不足,散之一日而无余,日消月耗,一旦驯致于府库空虚、国计匮乏,求之于官官无储峙,求之于民民无盖藏,于是之时,凡百谋为皆不遂矣,君位何所恃以为安,国家何所资以为治哉?譬则人之处家焉凡百居处,食用之物、公私营为之事,苟有钱皆可以致也,惟无钱焉则一事不可成、一物不可得,当夫平宁之时尚可借贷以支吾,一旦有水旱盗贼之变则为沟中瘠矣。家、国一理,但有小大耳,然民非一家,吾家虽乏犹可求之于比邻,若夫国之乏绝,藏之官者既虚,取之民者又竭,其将求之何所邪?人君当无事之日而兴念及此,其尚兢兢焉戒谨,介介焉吝惜,而不轻用天下之财,如此,则国计不亏、邦本益固,下之人有家给人足之乐,上之人有安富尊荣之休,凡百所为无不如意,朝廷无不可为之事,海宇无不得所之人矣。《大学》以理财为平天下之要道,臣观于此而益信。伏惟圣明万几之暇留神《大学》之书而玩味夫絜矩之一言,臣不胜大愿。

  以上总论理财之道(下)

 

卷二二

  ▲贡赋之常

  《禹贡》:冀州,厥赋惟上上错(上上,第一等。错,杂也。谓杂出第二等也);兖州,厥赋贞(贞,正也。赋以最薄者为正),厥贡漆丝(兖地宜漆宜桑),厥篚(竹器,盛布帛者)织文(锦绮之属);青州,厥赋中上(第四等),厥贡盐絺(细葛),海物惟错(非一种也);徐州,厥赋中中(第五等),厥贡惟土五色(五方之土以为土封),夏翟(染雉羽为五色)、孤桐(以为琴瑟材)、浮磬(石露水滨可为磬者)、蠙珠(珠为服饰)暨(及也)鱼(用祭祀),厥篚玄纤缟(玄,赤黑色。纤、缟皆缯);扬州,厥赋下上上错(第七等杂出第六等),厥贡惟金三品(金、银、铜),瑶琨(玉石)、筿簜(竹可为矢及管者)、齿革(可以成车甲)、羽毛(可以为旌旄),惟木(可以备栋宇),岛夷卉服(今木绵),厥篚织贝(木绵之精好者),厥包(裹也)橘柚(小曰橘,大曰柚),锡贡(待锡命而后贡);荆州,厥赋上下(第三等),厥贡羽毛、齿革,惟金三品,杶、干、栝、柏(三木名),砺、砥(皆磨石)、砮(石砮)、丹(砂也),惟箘簵(竹也)、楛(木名,可为矢),包匦(匣)菁茅(供缩酒者),厥篚玄纁(绛色币也)、玑(珠不圆者)、组(绶类);豫州,厥赋错上中(第二等杂出第一等),厥贡漆、枲、絺、鸑,厥篚纤、纩(细绵);梁州,厥赋下中三错(第八等杂出第七等、九等),厥贡纮(玉磬)、铁(柔铁)、银(白银)、镂(刚铁)、砮(石砮)、磬(石磬)、熊、罴、狐、狸、织皮(四兽之皮及毳毛可织为罽者);雍州,厥赋中下(第六等),厥贡球琳(美玉)、琅玕(石之似珠者)。

  蔡沈曰:“上之所取谓之赋,下之所供谓之贡。是篇有贡有赋而独以贡名篇者,孟子曰‘夏后氏五十而贡,贡者较数岁之中以为常’,则贡又夏后氏田赋之总名。”

  臣按:国家之用度皆取于民,而取民之大纲曰赋、曰贡而已。二者之制在唐虞已有之,至夏后氏之世始详焉,盖以禹未治水之前地犹未平,物之生者未繁,田之辟者未尽,至是水土既平,始可以任土作贡,分田定税焉。九州各有赋有贡,凡赋诸侯以供其国用者也,凡贡诸侯以献于天子者也。大禹成功之后,条陈九州所有以为定法,孔子删《书》特载之于《夏书》之首,以示法天下,俾后世之有土有民者,取民之制视此为准焉。凡外此而别为名目,如后世之进奉、和买、劝借之类,皆非中正之道、天下经常之制也。(此兼言贡赋)

  五百里甸服(畿甸之地)。百里赋纳总(禾本全),二百里纳铚(禾半稿),三百里纳秸(半稿去皮),服(总结上皆有服役之事),四百里粟(纳谷),五百里米。

  朱熹曰:“甸,治田也。畿内天子之田,其民主为天子治田事,故谓之甸服。近粗而远精,畿内专言田赋者,畿内不封诸侯,故田赋入于天子。”

  蔡沈曰:“内百里为最近,故并禾本总赋;之外百里次之,只刈禾半槁纳也;外百里又次之,去槁粗皮纳也;外百里为远,去其穗而纳谷;外百里为尤远,去其谷而纳米,盖量其地之远近而为纳赋之轻重、精粗也。”

  马端临曰:“《禹贡》八州皆有贡物而冀州独无之,甸服有米粟之输而余四服俱无之,说者以为王畿之外八州俱以田赋,所当供者市易所贡之物,故不输粟,然则土贡即租税也。”

  臣按:虞夏之世天子之田止于畿甸,所谓五百里,四方相距各千里也。田赋之入止于米粟,近地则并其本槁取焉,盖米以食人,槁以饲马,无非以为国用也。然其取之也,因其地之远近各有轻重之等、精粗之异,非若后世一概取之,无所分别焉。

  鲁宣公十五年,初税亩。

  公羊高曰:“讥始履亩而税也。古者什一而籍,什一者天下之中正也,多乎什一大桀、小桀,寡乎什一大貉、小貉,什一行而颂声作矣。”臣按:什一者天下之中正一言,诚万世取民之定制。

  孟子曰:“夏后氏五十而贡,殷人七十而助,周人百亩而彻,其实皆什一也。”

  朱熹曰:“夏时一夫受田五十亩,而每夫计其五亩之入以为贡。商人始为井田之制,以六百三十亩之地画为九区,区七十亩,中为公田,其外八家各授一区,但借其力以助耕公田而不复税其私田。周时一夫授田百亩,乡遂用贡法,十夫有沟,都鄙用助法,八家同井,耕则通力而作,收则计亩而分,故谓之彻。其实皆什一者,贡法皆以十分之一为常数,惟助法乃是九一而商制不可考,周制则公田百亩中以二十亩为庐舍,一夫所耕公田实计十亩,通私田百亩为十一分而取其一,盖又轻于十一矣。窃料商制亦当似此,而以十四亩为庐舍,一夫实耕公田七亩,是亦不过什一也。”

  哀公问于有若曰:“年饥,用不足,如之何?”有若对曰:“盍彻乎。”曰:“二吾犹不足,如之何其彻也?”对曰:“百姓足,君孰与不足?百姓不足,君孰与足?”

  朱熹曰:“民富则君不至独贫,民贫则君不能独富,有若深言君民一体之意,以止公之厚敛,为人上者所宜深念也。”

  杨时曰:“仁政必自经界始,经界正而后井田均、谷禄平,而军国之须皆量是以为出焉。故一彻而百度举矣,上下宁忧不足乎?以二犹不足而教之彻,疑若迂矣,然什一天下之中正,多则桀、寡则貉,不可改也。后世不究其本而唯末之图,故征敛无艺、费出无经而上下困矣,又恶知盍彻之当务而不为迂乎?”

  哀公又问于孔子,孔子曰:“薄赋敛则人富。”公曰:“若是,则寡人贫矣。”对曰:“岂弟君子,民之父母,未见子富而父贫也。”

  臣按:先儒谓有若请鲁哀公行彻法,欲其节用以厚民也。盖国家之财皆出于民,君之所用者皆民之所供也,君能节用则薄取而有余,民之富即君之富也,侈用则尽取而不足,民既贫矣,君孰与守其富哉?有若所谓“百姓足,君孰与不足?百姓不足,君孰与足”,孔子所谓“岂弟君子,民之父母,未见子富而父贫”,斯二言也最为亲切着明,九重之上念兹在兹,以示教于千万世之圣子神孙,则千万世之生灵不胜幸甚。

  魏文侯时,租赋增倍于常,或有贺者,文侯曰:“今户口不加而租赋岁倍,此由课多也。夫贪其赋税不爱人,是虞人反裘而负薪也,徒惜其毛,而不知皮尽而毛无所傅。”

  臣按:魏文侯一国之诸侯,疆域有限而用度孔多,尚知课多之害于民,而设为皮毛之喻,况万乘之尊而富有四海之大者乎?

  秦舍地而税人,收大半之赋,竭天下之资财以奉其政,犹未足以赡其欲也。二世承之不变,海内溃叛。

  臣按:致乱之道多矣,而尤莫甚于厚敛。自三代以来,皆因地而取税,至秦始舍地而税人;皆十分而取其一,至秦始十分而取其五行。如是之政,则民之贫者何以为生哉?贫无以为生则不爱其死,是趣民而使之溃叛也。

  汉兴,天下既定,高祖约法省禁,轻田租,什五而税一,量吏禄、度官用以赋于民。文帝十二年,诏赐天下民租之半。

  臣按:汉文帝在位再赐天下半租,其后也遂除之而不收者十余年,当是时岂一切无所用度哉?兹盖文帝恭俭节用,国有余蓄之明效也。夫文帝承高祖之后,事事仰成,稍加节约自有赢余,固无甚难者。我圣祖得国之初,凡事草创,无所因仍,然而免租之诏无岁不下,其视汉文益数焉,岂非难哉?今即御制文集考之,洪武二年二月免租之诏凡三焉,其一谓中原之民久困兵残,免山东、北平、燕南、河东、山西、河南、秦陇夏、秋二税,山东二年,其余一年;其二谓创业之初取办应天、太平、镇江、宁国四郡,免其租一年;其三谓建都金陵,以太平、镇江、宁国、广德为京师之翼,其应天、太平、镇江、宁国再免一年,其广德及滁州、和州、无为州亦与免一年。洪武三年三月,又诏免应天以至无为州等七郡,徽州、池州、庐州、金华、严州、衢州、处州、广信、饶州九郡及山东、河南二布政司一年。不宁惟是,四年五月又有免两浙、江西之诏,五年十月有免应天等五府之诏,九年二月有免山东、陕右之诏,十一年八月有免太平等六州、宜兴等四县之诏,十二年有全免北平之诏,至十有三年,乃下诏曰:“荷上天眷佑,君主华夷十有三年,仓廪盈、府库充,今民力未苏,凡天下今年夏税、秋粮尽蠲免之。”呜呼,我圣祖革命建极之初,正创制立度之始,事事未备,凡宫室、禁卫、官署、城池、藩府与夫坛壝、学校、礼乐、器用,一一皆当创置,矧干戈甫定之余,人民疲困之极,列屯坐食,仰给者众,分官置吏,禄食者多所费,比于承平之世奚翅千万,尚有余赀以资用度,而免租之诏无岁无之,此我圣祖所以结人心、凝天命而培千万年不拔之基,端有在于此也。矧今承列圣重熙累洽之后,垂拱仰成,百度修举,不必更有作为,一切事功略加省节,自然有余。伏愿圣明在上,法汉文之俭德,体圣祖之仁心,慎乃俭德,惟怀永图,使国计常足而有余蓄,时令有司计国储之多寡,因岁事之登耗,屡下宽征之诏,以苏农民之困,所以固结人心者在是,所以培殖国本者在是,宗社生灵不胜大幸。

  十三年诏曰:“农,天下之本,务莫大焉。今廑(古勤字)身从事而有租税之赋,是谓本末者无以异也,其于劝农之道未备,其除田之租税。”

  胡寅曰:“汉至文帝时封国渐众,诸侯王自食其地,王府所入寡矣。又与匈奴和亲,岁致金缯,后数为边患,天子亲将出击,复因河决有筑塞劳费,大司农财用宜不充益矣。而文帝在位十二年即赐民半租,次年遂除之,然则何以足用乎?盖文帝恭俭,百金之费亦不苟用,宫阃是效,流传国都,莫有奢侈之习,如之何不富?其财盖不可胜用矣。然后知导谀逢恶者纳君于荒淫,取之尽锱铢,用之如泥沙,至于财竭下畔而上亡,其罪可胜诛哉?”

  臣按:秦、汉之际,其所以兴亡者非止一端,大要在得民心与失民心而已,秦取民大半之赋,汉则十五而取一,其后乃尽除之焉。盖财者民之心,得其财则失其心,苟得民心,吾虽不得其财而其所得者乃万倍于财焉。呜呼,有天下国家者其尚鉴秦、汉之所以得失以为取舍哉!

  昭帝元凤二年,令三辅、太常郡得以菽粟当赋。

  臣按:以菽粟当赋谓听以菽粟当钱物也,盖粟生于地,非一日所能致,钱出于人力,可旬月间而办也。自古识治体者恒重粟而轻钱,盖以钱可无而粟不可无故也,后世以钱物代租赋,可谓失轻重之宜、违缓急之序矣。故为国家长久之计者,宁以菽粟当钱物,使其腐于仓庾之中,备之于无用,不肯以钱物当菽粟,恐一旦天为之灾,地无所出,金银布帛不可以充饥,坐而待毙也。

  唐初,始定租庸调之法,以人丁为本。一曰租,丁男一人授田百亩,但岁纳租粟二石;二曰调,每丁随乡土所出,岁输绢或绫絁共二丈、绵三两,输布者麻三斤;三曰庸,每丁定役二十日,不役则日为绢三尺。

  臣按:自古中国布缕之征惟丝枲、二者而已,今世则又加以木绵焉。唐人调法,民丁岁输绢绫絁及绵、输布及麻,是时未有木绵也。宋林勋作《政本书》,匹妇之贡亦惟绢与绵,非蚕乡则贡布、麻。《元史》种植之制,丁岁种桑枣杂果,亦不及木绵,则是元以前未始以为贡赋也。考之《禹贡》“扬州岛夷卉”,服注以为织贝,则虞时已有之,岛夷时或以充贡,中国未有也。故《周礼》以九职任民,嫔妇惟治蚕枲而无木绵焉。中国有之,其在宋元之世乎(元初孟祺作《农桑辑要》云:木绵种于陕右,行之其他州郡,多以土地不宜为解。近世陶九成作《辍耕录》,亦云闽广多种木绵,纺缉为布,松江民因谋树艺,觅种于彼)。盖自古中国所以为衣者丝、麻、葛、褐四者而已,汉、唐之世远夷虽以木绵入贡,中国未有其种,民未以为服,官未以为调,宋、元之间始传其种入中国,关、陕、闽、广首得其利。盖此物出外夷,闽、广海通舶商,关、陕壤接西域故也。然是时犹未以为征赋,故宋、元史《食货志》皆不载,至我朝其种乃遍布于天下,地无南北皆宜之,人无贫富皆赖之,其利视丝、枲盖百倍焉,臣故表出之使天下后世知卉服之利始盛于今代。

  代宗始以亩定税而敛以夏、秋。

  德宗时,杨炎为相,遂作两税法,夏输无过六月,秋输无过十一月,以大历十四年垦田之数为定而均收之。

  陆贽曰:“租庸调之法宗本前哲之规模,参考历代之利害,有田则有租,有家则有调,有身则有庸,法制均一,下不困而上用足。两税之法,每州各取大历中一年科率,钱谷数最多者定为两税额,惟以资产为宗,不以丁身为本,资产少者税轻,多者税重。”

  吕祖谦曰:“田制虽商鞅乱之于战国,而租税犹有历代之典制,惟两税之法立,古制然后扫地。”

  马端临曰:“随田之在民者税之而不复问其多寡,始于商鞅;随民之有田者税之而不复视其下中,始于杨炎。三代井田之良法坏于鞅,唐租庸调之良法坏于炎,二人之事君子所羞称,而后之为国者莫不一遵其法,或变之则反至于烦扰无稽而官与民俱受其病,则以古今异宜故也。”

  臣按:马端临又言赋税必视田亩乃古今不易之法,三代之贡助彻亦只是视田而赋之,未尝别有户口之赋。盖授人以田而未尝别有户赋者三代也,不授人以田而轻其户赋者两汉也,因授田之名而重其户赋,田之授否不常而赋之重者已不可复轻,遂至重为民病,则自魏至唐之中叶是也。自两税之法行而此弊革矣,岂可以其出于杨炎而少之乎?由马氏斯言观之,则是两税之法实得古人取民之意,后世徒以陆贽之言而非之,贽之言盖不欲苟变当时之法,故极言其法之弊耳。臣窃以谓,土地万世而不变,丁口有时而盛衰,定税以丁稽考为难,定税以亩检核为易,两税以资产为宗未必全非也,但立法之初谓两税之外不许分毫科率,然兵兴费广不能不于税外别有征求耳,此时之弊非法之弊也。自唐立此法之后至今行之,遂为百世不易之制。我朝稽古定制,以天下之垦田定天下之赋税,因其地宜立为等则,征之以夏者谓之税、征之以秋者谓之粮,岁有定额、家有常数,非若唐人遇有百役之费先度其数而赋于人也;随其田之宽狭取其税之多寡,非若唐人以一年之科率最多者以为额也;其额数则具于黄籍,总于户部,其征输期限则责之藩服州县,非若唐人别设两税使以总之也。若夫丁口之税百无取焉,惟逐户编为里甲,十年一度轮差,其余年分官司有所营为,随时起集佣倩,事已即休,所谓绢布之调无有也,不役之绢无有也。其法一定而可守其额百世而不亏,吏不能以为奸,民不至于重困,陆贽所谓其取法也远、其立意也深、其敛财也均、其成人也固、其裁规也简、其备患也周,此六言者我祖宗取民之制真足以当之矣,彼租庸调法乌可与同日语哉?

  宪宗时,李渤上言:“臣过渭南,闻长源乡旧四百户,今才百余户,阌乡县旧三千户,今才千户,其他州县大率相似。迹其所以然,皆由以逃户税摊于比邻,致驱迫俱逃。此皆聚敛之徒剥下媚上,惟思竭泽不虑无鱼,乞降诏书绝摊逃之弊,尽逃户之产税不足者乞免之,计不数年,人皆复于农矣。”

  臣按:《吕氏春秋》曰:“竭泽而渔,岂不得鱼?明年无鱼。”李渤所谓惟思竭泽不虑无鱼,其言盖本诸此。盖以取税于民如取鱼于泽也,泽以养鱼必常有所养斯常有所生,苟取具目前,竭其所养之所、空其所生之物则一取尽矣,后何所继乎?后世取民大率似此而摊税之害尤毒,非徒一竭而已,且将竭之至再至三而无已焉,不至水脉枯而鱼种绝不止也,何则?中人一家之产仅足以供一户之税,遇有水旱疾厉不免举贷逋欠,况使代他人倍出乎?试以一里论之,一里百户,一岁之中一户惟出一户税可也,假令今年逃二十户,乃以二十户税摊于八十户中,是四户而出五户税也;明年逃三十户,又以三十户税摊于七十户中,是五户而出七户税也;又明年逃五十户,又以五十户税摊于五十户中,是一户而出二户税也。逃而去者遗下之数日增,存而居者摊与之数日积,存者不堪,又相率以俱逃,一岁加于一岁,积压日甚,小民何以堪哉?非但民不可以为生而国亦不可以为国矣。为今之计奈何?曰李渤谓尽逃户之产税不足者免之,是固然矣,然民虽去而产则存,宜斟酌具为常法。每岁十月以后,诏布政司委官一员于所分守之地亲临州县,俾官吏、里胥各具本县、本里民数逃去开除者若干、移来新收者若干,其民虽逃其产安在,明白详悉开具,即所收以补所除,究其产以求其税,若人果散亡、产无踪迹,具以上闻,核实除免,如李渤所言,绝摊逃之弊。如此,则民生既安,国用亦足矣。(以上赋税)

  《书》:明王慎德,四夷咸宾,无有远迩,毕献方物,惟服食器用。

  蔡沈曰:“慎德,一篇之纲领也。方物,方土所生之物。明王慎德,四夷咸宾,其所贡献惟服食器用而已,言无异物也。”

  臣按:武王克商之后,西旅献獒,召公以为非所当受,作此书以戒武王。谓夫明德之君能慎其德,故致四夷咸来宾服,若远若近皆献其方土所生之物,然所献者衣服、饮食、器具、用度之物而已。所以然者,以物表德,献有常之物所以表有常之德也,苟以异物进焉则非常矣,必其君无有常德而玩好之偏闻诸中外,故远人亦以是觇之欤。呜呼,人主之好恶有关于心德者,如此可不慎哉?

  《周礼》:太宰以九贡致邦国之用,一曰祀贡(牺牲、包茅之属),二曰嫔贡(丝枲之属),三曰器贡(钱铁、石珝之属),四曰币贡(玉马、皮帛之属),五曰材贡(栝柏、筿簜之属),六曰货贡(金玉、龟贝之属),七曰服贡(絺纻之属),八曰斿贡(羽毛可以为旌旄者),九曰物贡(所产杂物)。

  杨时曰:“太宰以九赋敛财贿,以九式均节财用,以九贡致邦国之用,则理财真宰相之职也。盖古之制国用者量入以为出,故以九赋敛之而后以九式均节之,取之有艺、用之有节,然后足以服邦国而制其用。致者使其自致也,若天王求车求金,则非自致也。然则先王所谓理财者,亦均节之使当而已矣,徒纷纷较其赢余以为宰相之职,则非其义也。”

  林之奇曰:“先王制贡,因其地之所宜而为政之序,亦以远近详略为差,传曰上以共祭祀之物使侯服贡之,则上先下后之意;内以共嫔妇之物使甸服贡之,则内先外后之意。传曰先王之制贡,则近无不听、远无不服者,凡以此道也。”

  叶时曰:“《周礼》之言致贡,亦《禹贡》之任土作贡也。任者任其所有而不强其所无,致者听其自至而不强其不来。盖人君昭德之致于侯邦,则诸侯服食器用之任自奔走,入贡之不暇,自有不求而自至者,圣人何尝强之使贡哉?”

  林椅曰:“致邦国之用者非用物不贡,则珍禽异兽不育于国,以万民惟正之供,不贵异物、贱用物也。”

  臣按:太宰九贡致邦国之用,谓之致者言自至而已,非有所求也;谓之用者言适于用而已,非无用也。盖自祀贡以至于物贡,固非无用之物,而亦非有意而求,其诸异乎后世人主之求之欤?

  《春秋》:桓公十五年,天王使家父来求车。

  左丘明曰:“求车,非礼也。诸侯不贡车服(车服上之所以赐下),天子不私求财(诸侯有常职贡)。”

  穀梁赤曰:“古者诸侯时献于天子,以其国之所有,故有辞让而无征求。求车,非礼也。”

  胡安国曰:“王畿千里,租税所入足以充费不至于有求,四方诸侯各有职贡不至于来求,经于求赙、求车、求金皆书曰求,垂后戒也。古之君人者必昭俭德以临照百官,尊卑登降各有度数,示等威、明贵贱,民志既定之后皆安其分而无求,兵刑寝矣。及侈心一动,莫为防制,必至于亢不衷,官失德,廉耻道丧,宠赂日章,沦于危亡而后止也。”

  臣按:遣使需索之谓求,求者下之乞于上,不足者资于有余之谓也。巍巍天子,居九重之上,有四海之富,乃遣使需求于人,则是示贪风于天下,开贿道于方国,其失自上,岂小故哉?

  汉文帝时,有献千里马者,帝诏曰:“鸾旗在前,属车在后,吉行日五十里,师行三十里,朕乘千里马,独先安之?朕不受献也。其令四方无求来献。”

  光武下诏曰:“往年已敕郡国,异味不得有所献御,今犹未止,非徒有豫养导择之劳,至乃烦扰道上、疲费过所。其令大官勿复受,明敕下以远方口实,所以荐宗庙者自如旧制。”

  和帝时,南海献荔枝、龙眼,奔腾险阻,死者继路,临武长唐羌上书陈状,帝下诏曰:“远国珍羞本以荐奉宗庙,苟有伤害,岂爱民之本?其敕大官勿复受献。”

  臣按:汉家此三诏者,皆不适己之便而有爱民之实,谨表出之以示万世。

  安帝诏曰:“凡供荐新味多非其节,或郁养强熟,或穿屈萌芽,味无所至而大折生长,岂所以顺时育物乎?传曰非其时不食,自今当奉祠陵庙及给御者皆须时乃上。”

  臣按:安帝此诏非徒有爱物之仁,亦且得养生之义。

  顺帝永建四年,诏曰:“海内颇有灾异,朝廷修政,大官减膳,珍玩不御。而桂阳太守文砻,不惟竭忠宣畅本朝而远献大珠以求幸媚,令封以还之。”

  臣按:顺帝此诏与唐太宗罪权万纪同一心也,所谓“不惟竭忠宣畅本朝而远献大珠以求幸媚”,文砻见之宜愧死矣。后世人主乃因其臣献珍异而奖宠之,甚至加以爵禄焉,视顺帝岂不远哉?

  隋炀帝幸江都,谒见者专问礼饷丰薄,丰则超迁,薄则停解。江都郡丞王世充献铜镜、屏风迁通守历阳郡丞,赵元楷献异味迁江都郡丞,由是郡县竞务刻剥以充贡献,民外为盗贼所掠,内为郡县所赋,生计无遗。

  臣按:人君为天之子代天以理民,不能自理,故分命其臣以理之,其所食之禄天禄也、所莅之职天职也、所治之民天民也,天子不过承天意以予之耳。今顾因其所贡以私奉己者而酬之以官,岂天意哉?人君为此其拂天甚矣,炀帝之为炀也宜哉!

  唐制,州府岁市土所出以为贡,其价视绢之上下无过五十匹,异物滋味、名马鹰犬非有诏不献,有加配则以代租赋。

  臣按:唐制,州府岁贡土物其价视绢无过五十匹,所贡至薄,其物易供,间加此数亦折租赋,不别征科,及考其所以为贡者,不过药物、食用而已。祖宗以此为制,后世子孙乃有如代宗之生日贡献至数千万加以恩泽者、德宗之臣有日进月进因而得迁官者。呜呼,祖宗立制之善而子孙犹继之以不善,况贻谋不善者哉?

  太宗谓朝集侯曰:“任土作贡,布在前典,当州所产则充廷实。比闻都督、刺史邀射声名,厥土所赋或嫌其不善,逾境外求,更相仿效,遂以成俗,极为劳扰,宜改此弊不可更然。”

  臣按:太宗谓逾境外求极为劳扰,窃以谓郡国贡献非但逾所任之境而求之为劳扰也,至于道里之远、辇运之烦,经过州邑起役丁夫、佣倩车马,官府为之废政,农作为之妨业,上之所得无几,计其所费百倍于所贡之物亦有之矣,况又遣使赍货求之中国之外,越沙漠涨海之涯,其为劳扰又可胜言哉?

  宪宗禁无名贡献而至者不甚却,学士钱徽恳谏罢之,帝密戒,后有献毋入右银台门,以避学士。

  臣按:普天之下莫非王土,凡土所生之物何者而非天子之物乎?有之固不足以为夸,无之亦不足以为歉,为万乘之主而欲人之贡献,既知其非而禁之,而又不甚却,复因人言而罢之,而又戒勿使之知。吁,学士虽不知,吾所戒之人则知之矣,非但所戒之人知之,而当世史臣且笔之于册焉,历今数百年犹如昨日乎,然人主举措可不慎哉!


上传人 欢乐鱼 分享于 2017-12-21 18:30:41